I OSK 1291/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 870/17 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 870/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie kosztów sądowych w kwocie 500 zł, rehabilitację, zakup biletu w wys. 100 zł, zakup pieca na ekogroszek w kwocie 6,500 zł oraz zakup ekogroszku w wys. 150 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że 25 stycznia 2017 r. G.M. złożyła wniosek o pomoc finansową. W dniu 2 lutego 2017 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, podczas którego skarżąca sprecyzowała złożony wniosek. Ustalono wówczas, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje, jest osobą bierną zawodowo, nie pobiera renty, ani emerytury oraz deklaruje, że nie posiada własnego dochodu. Jest zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe, utrzymuje się z zasiłku okresowego w wysokości 418 zł miesięcznie. Spełnione zatem zostało, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016 poz. 930 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 634 zł. Organ przytoczył treść art. 39 u.p.s., by następnie stwierdzić, że zgłoszona potrzeba pokrycia kosztów sądowych nie należy do niezbędnych potrzeb bytowych. Odnośnie żądania przyznania zasiłku celowego na zakup biletów organ zważył, że strona nie korzysta obecnie z rehabilitacji refundowanej przez NFZ, do lekarza jeździ rzadko, a miejsce zamieszkania opuszcza głównie w celach towarzyskich, dlatego w tych kwestiach również nie ma podstaw do udzielania pomocy zgodnie z wnioskiem. Z kolei w kwestii wnioskowanej pomocy finansowej na rehabilitację stwierdzono, że skoro wnioskodawczyni posiada skierowanie na zabiegi rehabilitacyjne to może skorzystać z nich w ramach NFZ. Organ ustalił przy tym, że terminy rehabilitacji w P. nie są odległe. Organ uznał też za bezcelowe przyznanie pomocy na zakup pieca na ekogroszek i ekogroszku. Wyjaśnił, że wziął pod uwagę możliwości ośrodka pomocy społecznej oraz dobro strony, a także okoliczność, że już decyzją z 3 lutego 2014 r. przyznał stronie zasiłek celowy na zakup 2 grzejników elektrycznych w kwocie 240 zł, które strona zakupiła i nadal użytkuje. Dlatego zdaniem organu zgłaszana potrzeba nie mieści się w pojęciu niezbędnych potrzeb bytowych. G.M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji oraz podkreślając uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego. Wskazano także, że skarżąca jest stale wspierana finansowo przez MOPR w P. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. G.M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej jako "WSA". Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji powołał się na art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, a także art. 2 ust. 1 u.p.s oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), dalej jako "rozporządzenie". Zwrócił także uwagę na luz decyzyjny w kwestii przyznania albo odmowy tego świadczenia z pomocy społecznej. Dopiero zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozważenie go jako całość oraz przekonujące uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu dowolności. Wskazał również na niedopuszczalność traktowania pomocy społecznej jako stałego źródła utrzymania. WSA zauważył, że G.M. spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Nadto otrzymuje ona regularne wsparcie z ośrodka pomocy. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej w sposób aktywny wspierają skarżącą w jej codziennym funkcjonowaniu, na miarę możliwości jakimi dysponują. Natomiast wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy żądania zgłoszone przez skarżącą podlegają zaspokojeniu w trybie art. 39 ust. 1 u.p.s. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów pomocy społecznej. Podniósł, że wyrażenie "niezbędna potrzeba bytowa", użyte w art. 39 ust. 1 u.p.s., odnosi się do potrzeb, których zaspokojenie uzasadnione jest podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, który w sposób przykładowy został wskazany w art. 39 ust. 2 u.p.s. Pojęcie to ma zarazem charakter niedookreślony, a jego konkretyzacja następuje przez uwzględnienie okoliczności indywidualnego przypadku rozstrzyganego przez organy administracji publicznej. Analizując z tej perspektywy żądania zawarte we wniosku skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowią niezbędnych potrzeb życiowych. Pokrycie kosztów sądowych w kwocie 500 zł nie mieści się w tym pojęciu, ponadto skarżąca może wnieść o zwolnienie jej od kosztów sądowych. Kolejno organ I instancji rzetelnie wyjaśnił stronie, dlaczego nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej pokrycie kosztów rehabilitacji w sytuacji, gdy skarżąca posiada skierowanie na takie zabiegi. Nie można było również uznać, że taką potrzebą jest zakup biletów MPK w sytuacji, gdy skarżąca korzysta z komunikacji publicznej jedynie celem odwiedzin towarzyskich. Według WSA wystarczająco wykazano także niezasadność uznania za niezbędną potrzebę bytową zakup przez skarżącą pieca na ekogroszek (6.500 zł) i samego ekogroszku (150 zł). Nadto skarżąca dysponując dwukondygnacyjnym domem w P., nie wykorzystuje własnych zasobów celem poprawy swej sytuacji materialnej. WSA zwrócił też uwagę, że system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny. Istotne jest więc stwierdzenie, czy potrzeby skarżącej nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec skarżącej, a przepis art. 110 u.p.s. upoważnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wytoczenia na rzecz strony powództwa o roszczenia alimentacyjne. Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła G.M. wskazując, że zaskarża wyrok w części i zarzuca: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie: art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez uznanie, iż zakup biletów MPK, nie należy do pojęcia niezbędnej potrzeby bytowej oraz nie mieści się w przesłance "kosztów leczenia" w sytuacji, gdy skarżąca wymaga zabiegów rehabilitacyjnych, co z kolei rodzi potrzebę dojazdu do właściwej placówki. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz niezastosowanie się do norm prawa materialnego jak również brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, podczas gdy przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu faktycznego pozwoliłoby dowieść, iż skarżąca wymaga zabiegów rehabilitacyjnych, odległych od miejsca zamieszkania; - art. 80 k.p.a. poprzez nie ocenienie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego, czy w/w okoliczność została udowodniona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca posiada skierowanie na zabiegi rehabilitacyjne, co rodzi potrzebę dojazdu do odpowiedniej placówki. Ponadto WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 871/17 w przedmiocie zasiłku celowego uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] lipca 2017 r. nie podzielając zdania organu odwoławczego w kwestii odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup biletu, gdyż skierowanie na odpowiednie zabiegi rodzi potrzebę dojazdu do odpowiedniej placówki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postepowania dotyczyły nieprzeprowadzenia wnikliwej analizy stanu faktycznego, braku oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie podjęciu wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia, tak więc wszystkie odnosiły się do kwestii dowodowych. Stąd też ich ocena dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny bez odniesienia się do każdego z tych pytań z osobna przyjmując, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy dokładnie i w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz czy rozstrzygnięto na tle jego całokształtu. Ponadto należy zaznaczyć, iż zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. bez powiązania ich z naruszeniem przepisów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12). Tak więc sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Innymi słowy wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W ocenie NSA, Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Oprócz powyższego, w ocenie NSA zarzuty powyższe są bezpodstawne, ponieważ w przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA uznać należy, że materiał dowodowy okazał się wystarczający, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z dostatecznym wyjaśnieniem i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przy czym, co wymaga zaakcentowania, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Tylko z tego powodu, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest po myśli skarżącej kasacyjnie, nie można stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów. W ocenie organów i Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, co NSA w pełni podziela. Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (pkt 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (pkt 2). Przy tym prawidłowe są wskazania Sądu I instancji co do luzu decyzyjnego organów, jak też stwierdzenie, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, przy czym pomoc taką regularnie otrzymuje. Przy czym przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Pojęcie to jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek (Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, LEX). W skardze kasacyjnej, spośród zawnioskowanych przed organem form pomocy wymienia wyłącznie zakup biletów MPK, które miały być niezbędne, by dojeżdżać do właściwej placówki na rehabilitację. Jednakże w ocenie NSA z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zakup biletu miał być wykorzystany na ten cel. Wskazuje on bowiem, że skarżąca korzysta z transportu miejskiego w celach towarzyskich. NSA nie ma podstaw by nie dać wiary tym informacjom. Również skarżąca im nie zaprzecza, przytaczając jedynie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Po 871/17. Podkreślenia jednak wymaga, że z materiału dowodowego zgromadzonej w owej sprawie (inaczej niż w niniejszej) wynika, iż skarżąca jeździła już na rehabilitację, miała zaplanowaną wizytę u okulisty oraz wskazano, że ewentualne zapisanie się przez skarżącą na zabiegi fizjoterapeutyczne rodziłoby potrzebę dojazdu do właściwej placówki. Przy czym okoliczności te wymagały zbadania przez organ administracji. Ponadto Sąd ten wskazał, że "samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania. Cel, na jaki ma być przyznana pomoc winien być bowiem szczegółowo udokumentowany". Skarżąca w niniejszym postępowaniu nie wskazała czy i gdzie jest zapisana na rehabilitację. Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy samo posiadanie skierowania nie było wystarczające do uznania zakupu biletów MPK za niezbędną potrzebę bytową. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu powinien zostać skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdzie zostanie rozpoznany w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 p.p.s.a.