II GSK 32/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.P.A. z siedzibą w R., Włochy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2121/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [A.] S.P.A. z siedzibą w R., Włochy na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu i nakazu powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach wyrobów w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz na stronie internetowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 84 ust. 2 w związku z art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r., poz. 542 ze zm., dalej USOZiNR) nakazującą "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wycofanie z obrotu wyrobów niezgodnych z wymaganiami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie prostych zbiorników ciśnieniowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 812) – agregatów sprężarkowych [...] oraz [...]. [A.] S.P.A. z siedziba w R. we Włoszech złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [..] lipca 2017 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę [A.] S.P.A. z siedzibą w R., Włochy oraz zwrócił skarżącej kwotę uiszczoną tytułem wpisu od tej skargi. W uzasadnieniu Sąd dokonał analizy przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podnosząc, że posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu stroną postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzonych do obrotu agregatów sprężarkowych był dystrybutor wyrobów na terenie Polski – N. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. W toku postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzonych do obrotu wyrobów niezgodnych z wymaganiami, przepisem szczególnym wobec art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) traktującym o legitymacji procesowej strony jest art. 79 ust. 1 Ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1398). Powołany przepis jednoznacznie stanowi o tym, że dystrybutor jest jedyną stroną postępowania. Przepis ten nie pozwala na dokonanie wykładni rozszerzającej, która zmierzałaby do dowolnego rozszerzania kręgu stron postępowania. Tym samym [A.] S.P.A. z siedzibą w R., Włochy, nie była stroną postępowania administracyjnego i nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. [A.] S.P.A. z siedzibą w R. we Włoszech złożyła skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że interes prawny we wniesieniu skargi ma wyłącznie podmiot, który został uznany przez organ administracji za stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy interes do wniesienia skargi przysługuje przede wszystkim podmiotowi, który wykazuje związek zaskarżonej decyzji administracyjnej z jego indywidualną sferą praw i obowiązków, niezależnie czy przysługiwał mu przymiot strony na etapie postępowania administracyjnego. 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, przez będące konsekwencją ich błędnej wykładni - niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego [A.], podczas gdy [A.] posiada interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem dotyczy ona decyzji odnoszącej się wprost do nałożonych na [A.] - jako producenta wyrobów - obowiązków wynikających z prawa materialnego tj. art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku ("USOZiNR"), art. 6 Dyrektywy 2014/29/UE, pkt 3 części III Załącznika nr 1 do Rozporządzenia MR, jako że [A.] jest jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie zgodności zaprojektowanych i wytworzonych produktów z zasadniczymi wymaganiami, których dotyczy Decyzja nakazująca wycofanie produktów, a wykonanie tej Decyzji w bezpośredni sposób wpływa na interes Skarżącej, albowiem do wiadomości publicznej przekazana ma być informacja, że wyroby produkowane przez Skarżącą są wadliwe, a w związku z tym należało wycofać je z rynku, co naraża Skarżącą na utratę renomy i w konsekwencji przemawia za uznaniem związku między sferą praw i obowiązków Skarżącego a Decyzją. ewentualnie: 3. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego [A.], podczas gdy brak interesu prawnego jako okoliczność materialnoprawna nie jest przesłanką odrzucenia skargi, a podstawą jej oddalenia. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 79 ust. 1 USOZiNR przez jego błędną wykładnią i uznanie, że art. 79 ust. 1 będąc przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. wyłącza jego zastosowanie w sprawie o wycofanie z obrotu produktów lub wytworów pochodzących z innego państwa członkowskiego i w konsekwencji, że stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, wobec którego postępowanie zostało wszczęte (w niniejszej sprawie dystrybutor), podczas gdy art. 79 ust.1 zawęża pojęcie strony z art. 28 k.p.a., w związku z czym ma on zastosowanie również do spraw prowadzonych na podstawie art. 79 ust.1, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę przymiotu strony podmiotowi, którego interesu prawnego i obowiązków dotyczyło postępowanie, tj. skarżącego. 2. naruszenie przepisu art. 19 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/39 (dalej jako: "Rozporządzenie 765/2008) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "zainteresowanym podmiotem gospodarczym" jest podmiot, w stosunku do którego wszczęte zostało postępowanie administracyjne mające na celu wycofanie wyrobów z obrotu, czyli strona postępowania (w niniejszej sprawie - dystrybutor, N.), podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, dokonana w świetle pozostałych przepisów Rozporządzenia 765/2008 przemawia za uznaniem, iż za "zainteresowany podmiot gospodarczy uznać należy producenta wyrobu i to wobec niego należy wszcząć postępowanie administracyjne mające na celu wycofanie wyrobów z obrotu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego, a naruszenie to zostało powielone przez WSA w Zaskarżonym Postanowieniu. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto kasator wniósł o skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012r. nr C 326 s. 1 i nast., dalej jako "TFUE") do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") następujących pytań prejudycjalnych dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, co do których uzasadnienie znajduje się w pkt 43-59 poniżej: 1. Czy przepis art.19 ust. 3 i art. 21 ust. 3 rozporządzenia 765/2008 należy interpretować w ten sposób, że zainteresowanym podmiotem gospodarczym jest wyłącznie ten podmiot, w stosunku do którego - w oparciu o przepisy prawa krajowego - wszczęte zostało przez właściwe organy nadzoru rynku postępowanie administracyjne mające na celu wycofanie z obrotu produktu wytworzonego w innym państwie członkowskim, co wyłącza możliwość uznania za stronę postępowania inny podmiot? 2. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, czy w przypadku gdy podmiotem (stroną) wobec którego wszczęto - w oparciu o przepisy prawa krajowego - ww. postępowanie administracyjne jest wyłącznie dystrybutor, producent (mający interes prawny) nie może być traktowany jako zainteresowany podmiot gospodarczy w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 3 i art. 21 ust. 3 rozporządzenia 765/2008? 3. W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie, czy zainteresowanym podmiotem gospodarczym jest (także albo wyłącznie) producent (mający interes prawny) w rozumieniu rozporządzenia 765/2008, niezależnie od tego czy właściwe organy nadzoru rynku - w oparciu o przepisy prawa krajowego -wszczęły wobec niego postępowanie administracyjne mające na celu wycofanie z obrotu produktu wytworzonego w innym państwie członkowskim lub też czy umożliwiły producentowi przedstawienie swojego stanowiska? 4. Czy odpowiedź na pytania sformułowane w pkt. 1-3 powyżej uzależniona jest od tego czy zarzuty mogące stanowić podstawę zastosowania środków ograniczających, o których mowa w art. 21 Rozporządzenia 765/2008, dotyczą naruszenia obowiązków, które zgodnie z prawem unijnym obciążają odpowiednio wyłącznie producenta (np. w zakresie Dyrektywy 2014/29/UE o prostych zbiornikach ciśnieniowych, obowiązków w zakresie projektowania i produkcji zgodnie z podstawowymi wymogami bezpieczeństwa, określonymi w art. 6 niniejszej dyrektywy) czy dystrybutora (na przykład w zakresie naruszenia obowiązku weryfikacji, czy produkt jest opatrzony oznakowaniem CE i oznaczeniami identyfikacyjnymi, czy towarzyszą mu wymagane dokumenty, instrukcje i informacje na temat bezpieczeństwa, w języku łatwo zrozumiałym dla użytkowników końcowych)? Kasator wniósł o zasądzenie na podstawie przepisu art. 203 w zw. z art. 205 p.p.s.a. od Skarbu Państwa - Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca [A.] S.P.A. z siedzibą w R. we Włoszech, upatruje posiadanie legitymacji do wniesienia skargi, w tym, że jest producentem sprężarek, które zdaniem organu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, powinny być wycofane ze sprzedaży, z uwagi na stwierdzone wady, które mogą zagrażać użytkownikom produktu. Z treści decyzji Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] lipca 2017 r. oraz z decyzji z [...] czerwca 2017 r. wynika, że [A.] S.P.A. z siedzibą w R. we Włoszech wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wszczętym przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ponadto w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed wszczęciem postępowania administracyjnego Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwracał się z zapytaniem do "N." sp. z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie informacji, jaka jest rola ww. spółki w obrocie kontrolowanymi wyrobami. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów otrzymał informację, że producentem wyrobów jest [A.] S.P.A. – via E. [...], [...] R. we Włoszech. Po otrzymaniu ww. informacji organ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Istota problemu prawnego jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, podmiot, który w postępowaniu administracyjnym nie był stroną tego postępowania może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję wydaną po zakończeniu wskazanego wyżej postępowania administracyjnego oraz jakie przesłanki warunkują uzyskanie przez ten podmiot legitymacji skargowej. Innymi słowy istota sporu sprowadza się do ustalenia czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (vide W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. Tak więc interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być normą należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (vide wyrok NSA z dnia 24.11 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 79 ustawy o systemie oceny zgodności i nadzoru runku – stroną postępowania jest wyłącznie podmiot gospodarczy, wobec którego postępowanie zostało wszczęte. Natomiast stosowanie do treści definicji zawartej w art. 4 wskazanej wyżej ustawy, przez podmiot gospodarczy należy rozumieć producenta, upoważnionego przedstawiciela, importera, dystrybutora albo instalatora. Z kolei z treści art. 76 ust.1 w/w ustawy wynika, że postępowanie w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z wymaganiami wszczyna się z urzędu, w przypadku stwierdzenia w toku kontroli, że wyrób nie spełnia wymagań. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, wobec którego postępowanie zostało wszczęte, z tym jednak zastrzeżeniem, że krąg podmiotów wobec których takie postępowanie może być wszczęte określa art. 4 w/w ustawy, a organ wszczynając postępowanie wobec jednego z tych podmiotów kreuje ten podmiot jako stronę postępowania administracyjnego. Treść przedstawionych przepisów prawa wskazuje, że podmiotem wobec którego takie postępowanie może być wszczęte jest także obok upoważnionego przedstawiciela producent wyrobów, co do których stwierdzono, że nie spełniają wymagań. W tym stanie rzeczy nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazujące na to, że skoro strona skarżąca, nie była stroną postępowania administracyjnego to nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest badanie istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi do tegoż sądu. Oznacza to, że przyznanie określonemu podmiotowi legitymacji skargowej jest związane z koniecznością dokonania przez Sąd I instancji analizy potencjalnych podstaw normatywnych uzasadniających istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do Sądu I instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Legitymacja skargowa wywodzona z interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, w tym także interesu prawnego innych osób, ma charakter prawnomaterialny. Taka legitymacja jest więc instytucją prawa materialnego. Z tych względów brak zbadania legitymacji skargowej bądź jej pobieżna analiza bez odniesienia się do normy prawnej konkretyzującej uprawnienia lub obowiązki podmiotu składającego skargę, stanowi naruszenie obowiązku proceduralnego wynikającego z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Podstawa kasacyjna sformułowana jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, odnoszący się do art. 50 § 1 p.p.s.a. mieści się zatem w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto podkreślić należy, że skoro interes prawny do wniesienia skargi jest przesłanką materialnoprawną to zakwestionowanie po stronie skarżącego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy i prowadzić ewentualnie do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).