I SA/Ke 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału ARiMR w K. na rzecz R. D.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania. 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Agencji) w Kielcach decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w O. Ś. (Kierownik Agencji) z 13 [...] [...] w sprawie przyznania R.D. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2016. 1.2. Organ ustalił, że R.D. ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji wariantu zrównoważony sposób gospodarowania na działkach rolnych o łącznej powierzchni 9,85 ha. W wyniku kontroli na miejscu ustalono, że dla działek rolnych zgłoszonych do płatności w powyższym wariancie rolnik nie posiada aktualnej chemicznej analizy gleby z określeniem zawartości fosforu, potasu i magnezu oraz potrzebami wapnowania gleby. Wobec powyższego organ uznał, że strona uchybiła w przestrzeganiu wymogów wariantu zrównoważony sposób gospodarowania i w związku z tym odmówił stronie przyznania płatności w ww. wariancie. Wnioskodawca nie zgodził się z przyjętym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Twierdził, że dopełnił w tym zakresie podjęte zobowiązania. Wyjaśnił, że analiza gleby i bilans nawożenia, został opracowany na podstawie poprzednich wyników, a uprawniony urzędnik z Doradztwa Rolniczego nie wymagał od skarżącego innej analizy gleby (tylko w zakresie nowo zakupionych działek). 1.3. Dyrektor Agencji wskazał na § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U.2016.1387), dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" oraz załącznik nr 3 do tego rozporządzenia "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów". W związku z treścią ww. regulacji stwierdził, że wnioskodawca, który w przedmiotowej sprawie wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2016 rok w ramach realizacji m.in. pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 Zrównoważony system gospodarowania do łącznej powierzchni 9,85 ha, zobowiązany był spełnić warunek określony w ww. załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. opracowywać w każdym kolejnym roku realizacji ww. programu plan nawozowy na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizie gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz plan ten realizować jak i nie przekraczać powyższej maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów naturalnych, kompostów i nawozów mineralnych. Ustawodawca wprost wskazał na konieczność posiadania aktualnej analizy gleby mającej służyć do corocznego sporządzania odrębnego dokumentu w postaci planu nawozowego - nie uzależnił, nie połączył bądź zamiennie nie skonstruował wymogu wymagającego jedynie jego prawidłowej realizacji bez konieczności posiadania odpowiednich analiz czy bilansów. W ocenie organu, tym samym, aby uznać wymóg z załącznika nr 3 do rozporządzenia w tym zakresie za spełniony, należy dopełnić zarówno czynności formalnych polegających na opracowaniu bilansu azotu i analizy gleby, a dopiero w następnej kolejności zrealizować plan nawozowy sporządzony na ich podstawie. Stąd nie ma prawnej możliwości zakwalifikowania działek rolnych z realizowanym pakietem 1. do płatności, w przypadku gdy producent realizował na nich plan nawozowy sporządzony w niewłaściwy sposób. 1.4. W niniejszej sprawie, w czasie kontroli na miejscu dokonanej w gospodarstwie wnioskodawcy i w jego obecności w dniach 6 października - 25 listopada 2016 r. kontrolujący stwierdzili brak sporządzonej przez rolnika aktualnej analizy chemicznej gleby z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb jej wapnowania. Z treści przekazanego do Agencji sprawozdania z badań akredytowanych nr 388/1/15 z 12 maja 2015 r. oraz nr 197/1/10 z 23 kwietnia 2010 r., jedynie sprawozdanie z badań akredytowanych nr 388/1/15 jest aktualne, dlatego też tylko dla działek rolnych L/L1/L2 (działki nie zgłoszone do płatności) nie zastosowano kodu nieprawidłowości S7. Pozostałe działki zgłoszone w ramach wariantu 1.1 zostały obarczone kodem błędu S7. Analizę gleby należało wykonać w terminie umożliwiającym sporządzenie planu nawozowego i jego prawidłowe realizowanie. Prawidłowa kolejność czynności, pozwalająca na uznanie, że wymóg posiadania planu nawozowego został spełniony jest taka, że najpierw opracowywany jest bilans gleby gruntu objętego programem, a dopiero w oparciu o jego wynik plan nawozowy. W niniejszej sprawie plan nawozowy został opracowany na podstawie nieaktualnych wyników badań analizy gleby. Zdaniem organu powyższe uprawniało do przyjęcia, że skarżący nie posiadając na dzień kontroli aktualnej analizy (badań gleby) nie mógł też posiadać prawidłowo sporządzonego planu nawozowego, którego celem jest realizacja obowiązku nie przekraczania maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów, a zatem nie spełnił on jednego z obowiązujących wymogów programu. W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości zmniejszono płatność o 100 % z tytułu realizacji pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na podstawie § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. 1.5. Odnośnie kolejnego zadeklarowanego wariantu 8.3 Dyrektor Agencji wskazał, że kontrola na miejscu, na całej deklarowanej powierzchni w ramach tego wariantu, tj. 0,43 ha, nie stwierdziła deklarowanej rośliny w międzyplonie (kod błędu W21). Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0 ha. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014, str. 48), w myśl którego, w przypadku gdy różnica wynosi więcej niż 50 % płatność zostaje odmówiona. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, w związku z powyższym wnioskodawcy odmówiono przyznania płatności i nałożono sankcje w wysokości 172 zł (przedeklarowana powierzchnia, tj. 0,43 ha x stawka płatności dla wariantu 6.3, tj. 400 zł/ha). 1.6. W kontekście odwołania organ wskazał na § 26 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności, obowiązującym rolnika zarówno w pierwszym, jak i w kolejnych latach ubiegania się o przyznanie płatności. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest "definiowane" w znacznym stopniu przez samego rolnika. Deklaruje on bowiem we wniosku o przyznanie płatności w ramach jakiego pakietu lub wariantu to zobowiązanie będzie realizowane oraz na jakim obszarze (lub w odniesieniu do jakich zwierząt) będzie ono realizowane. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. rozporządzenia zasadniczo dopuszczalna jest zmiana zobowiązania polegająca na zmianie roślin lub miejsca ich uprawy. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności, a zatem przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. Od tej daty rolnik jest obowiązany realizować to zobowiązanie zgodnie ze swoją deklaracją w odniesieniu do uprawianej rośliny. Może to zobowiązanie zmienić w tym zakresie, ale taką zmianę należy zgłosić we wniosku o przyznanie płatności na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie (§ 6 ust. 3 ww. rozporządzenia). Jeżeli wniosek o przyznanie płatności na dany rok został już złożony, rolnik może swoje zobowiązanie zmienić zmieniając ten wniosek. Jeżeli tego nie dokonał to powinien uprawiać rośliny, które wskazał we wniosku. Uznanie zmiany rośliny po ostatecznym terminie jest dopuszczalna jedynie w sytuacji gdy rolnik postąpił zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014. Konsekwencją nierealizowania zobowiązania jest odmowa przyznania płatności. 1.7. Ponadto Dyrektor Agencji wskazał, że w niniejszej sprawie rolnik własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności. Współdziałanie doradcy ogranicza się do sporządzenia Planu działalności rolnośrodowiskowej (zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) oraz tak jak w niniejszej sprawie planu nawożenia. Podmiot prowadzący działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 ze zm.) dalej "ustawa z 7 marca 2007 r.", nie prowadzi postępowania administracyjnego. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Nie jest więc wyłączone podważenie wydanych przez niego dokumentów. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję R.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów, niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności odmowie przyznania dopłaty, pomimo że błąd we wniosku o przyznanie płatności nastąpił bez jego winy, uchybienie nie było znaczne, a organy administracji nie dokonały analizy wszystkich instytucji prawnych umożliwiających zachowanie zasady proporcjonalność w odniesieniu do stwierdzonego uchybienia; 2. pkt I.1 podpunkt 2 załącznika 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że opracowanie co roku planu nawozowego nastąpiło przy braku aktualnej chemicznej analizy gleby, podczas gdy brak jest przepisów określających jak często analiza ta powinna być wykonywana, a nadto późniejsze badania wykazały, że plan nawozowy został opracowany prawidłowo, bowiem w analizie chemicznej gleby nie nastąpiły zmiany, które powodowałyby konieczność zmiany planu nawozowego; 2. niezastosowanie art. 28b ustawy z 7 marca 2007 r. poprzez nałożenie sankcji w kwocie 172 zł, pomimo możliwości odstąpienia od niej. 2.2. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żaden akt prawny nie wskazuje jak często powinna być wykonywana aktualna chemiczna analiza gleby, o której mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zapis na ogólnodostępnych stronach internetowych Agencji, że wyniki analizy gleby najczęściej ważne są 4 lata nie jest poparty żadną podstawą prawną. W decyzjach natomiast pojawia się sugestia, że badanie gleby winno być wykonywane co roku. W ocenie strony brak jest podstaw do przyjęcia takiego poglądu. 2.3. Zdaniem skarżącego i doradcy rolniczego, zastosowanie posiadanych prób w okresie dłuższym niż cztery lata miało racjonalne uzasadnienie w warunkach gospodarstwa prowadzonego przez R.D.. Stosuje on od rozpoczęcia programu kompleksową i powtarzalną technologię produkcji w zakresie produkcji roślinnej i nawożenie zgodnie z planem nawozowym, którego celem jest określenie maksymalnego poziomu nawożenia azotem i racjonalnego dla pozostałych makroskładników nawozowych. Potwierdzają to wyniki przeprowadzonych badań glebowych w roku 2017, z których wynika, że w wielu przypadkach poziom zasobności został utrzymany, a w wypadku obniżenia zasobności spadek ten odnotowano o przedział niżej. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że nie doszło do procesu zwiększania zakwaszenia gleby na żadnej działce. Na wszystkich działkach zbadany przedział kwasowości został utrzymany. W pakiecie rolnictwo zrównoważone w ramach PROW 2007-2013 plan nawozowy opracowywany jest celem oznaczenia maksymalnych dopuszczalnych dawek azotu na poszczególne działki gospodarstwa rolnego. Inne makro składniki nawozowe nie są ograniczone co do wielkości nawożenia zapisami rozporządzenia. W próbach glebowych nie oznacza się zawartości azotu ze względu na jego wysoki poziom przemieszczania w profilu glebowym. Dlatego też nawożenie azotem mineralnym jest funkcją przyjętego planowanego poziomu plonu rośliny uprawnej skorygowanego o nawożenie organiczne i ewentualny wysiew poplonów lub przyoranie resztek pożniwnych. Potwierdza to przeprowadzona symulacja, w której dla upraw roku 2017 podstawiono wyniki prób z roku 2017 i roku 2010. Uzyskane wyniki dotyczące maksymalnych dawek nawożenia azotem były identyczne. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, w warunkach realizacji zobowiązania w warunkach PROW 2007-2013 powtórzenie prób po czterech latach nie ma żadnego wpływu na realizację zobowiązań realizowanego pakietu. 2.4. Skarżący wskazał na regulacje prawne dotyczące zadań jednostek doradztwa rolniczego. Jego zdaniem stanowisko, że rolnik, korzystający z pomocy doradcy, powinien we własnym zakresie dostrzec błąd zawarty we wniosku jest nazbyt restrykcyjne. Wskazał, że obligatoryjny udział podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędny do uzyskania płatności (§ 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) stanowi dostateczną przesłankę przekonania beneficjenta o działaniu w zaufaniu do organu. Zmiana planu działalności rolnośrodowiskowej w niniejszej sprawie nastąpiła w 2014 r., kiedy skarżący zakupił nową działkę. Plan ten został zatwierdzony przez kontrolę 23 listopada 2016 r., kiedy stwierdzono zgodność upraw (poplonowych z aktualnym planem działalności). Aktualny plan widnieje w danych komputerowych urzędnika - doradcy rolniczego, z którego do wniosku o płatność rolnośrodowiskową błędnie przepisał numery działek z poplonami. Zdaniem skarżącego w sytuacji gdy na beneficjencie pomocy ciążył obowiązek korzystania ze wskazanego akredytowanego doradcy, błędne przygotowanie przez eksperta dokumentacji nie może obciążać uprawnionego. 2.5. Skarżący zarzucił ponadto, że organy pomimo powołania art. 15 rozporządzenia Komisji UE nr 640/2014, nie zbadały czy w niniejszej sprawie można przypisać skarżącemu winę za błędne wypełnienie wniosku przez urzędnika państwowego. Skarżący wskazał, że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, którą szczegółowo scharakteryzował. Podniósł, że na skarżącego nałożono sankcję w wysokości 172 zł, pomimo możliwości odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 28b ustawy z 7 marca 2007 r. Swojego stanowiska w tym zakresie organ administracji nie uzasadnił, a organ drugiej instancji zaakceptował to stanowisko. 2.6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że brak jest norm określających definicję "aktualnej analizy gleby", a w Zasadach Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej przewidziano, że analizę gleby należy wykonywać raz na 5 lat. 2.7. Na rozprawie 19 października 2017 r. skarżący dołączył do skargi pismo z 3 lipca 2017 r. skierowane do Powiatowego Oddziału Agencji. Pełnomocnik organu wskazał, że w związku ze specyfiką realizowanego przez rolnika programu istnieje częsta potrzeba dokonywania analizy gleby. Oświadczył też, że w nowych rozporządzeniach jest doprecyzowane co oznacza aktualne badanie gleby. Dotychczas był przyjmowany okres 4 lat, informacja była na stronach internetowych, "pilnowali też tego doradcy rolni". Dołączył do akt sprawy pismo Ś. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach z 12 maja 2017 r. skierowane do skarżącego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora AR i MR w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. w ramach wariantów: 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania oraz 8.3.1 międzyplon ścierniskowy (w tym przypadku organ nałożył sankcję w wysokości 172 zł). 3.3. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zasadności odmowy przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 z powodu braku aktualnej analizy gleby, należy wskazać, że Sąd nie podziela zastosowanej w tym zakresie przez organ wykładni przepisów nakładających na wnioskodawcę obowiązek posiadania takiej analizy. 3.3.1. Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy była ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), a także rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zaś zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: 1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, zaś rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu (§ 4 ust. 2 pkt 3), a wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia (§ 4 ust. 3). Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego zatytułowanym "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" obowiązkowym wymogiem przy realizacji wariantu 1. Rolnictwo zrównoważone jest opracowanie co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz realizacja tego planu (cz. I pkt 2 załącznika nr 3) oraz zgodnie z cz. I. pkt 5 ww. załącznika, nieprzekraczanie, z tolerancją do 10%, maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów naturalnych, kompostów i nawozów mineralnych wynoszącej: a) 150 kg/ha na gruntach ornych, b) 120 kg/ha na trwałych użytkach zielonych - lecz nie więcej niż maksymalna dawka azotu takiego pochodzenia, określona w programie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarze szczególnie narażonym, na którym jest położone, chociażby w części, gospodarstwo rolne rolnika, pomniejszona o 10% na gruntach ornych i o 40% na trwałych użytkach zielonych. 3.3.2. Osią sporu pomiędzy organem a skarżącym jest wykładnia sformułowania opisującego obowiązek wykonania "aktualnej chemicznej analizy gleby". W ocenie organu pozostająca w dyspozycji skarżącego analiza chemiczna z 23 kwietnia 2010 r. nie zachowała swojej aktualności. Uzasadnienie takiego stanowiska organu, w kontekście zaprezentowanej wykładni tego przepisu, sprzeciwia się zdaniem Sądu zasadzie praworządności. Po pierwsze, treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia może wskazywać, że organ pojęcie aktualności analizy chemicznej gleby łączy z wymogiem corocznego sporządzania planu nawożenia, właśnie w oparciu o tę analizę. W uzasadnieniu zawarto sformułowania, że analizę gleby należało wykonać w terminie umożliwiającym sporządzenie planu nawozowego i jego prawidłowe realizowanie oraz że prawidłowa kolejność czynności, pozwalająca na uznanie, że wymóg posiadania planu nawozowego został spełniony jest taka, że najpierw opracowywany jest bilans gleby gruntu objętego programem, a dopiero w oparciu o jego wynik plan nawozowy. To doprowadziło organ do wniosku, że w niniejszej sprawie plan nawozowy został opracowany na podstawie nieaktualnych wyników badań analizy gleby i że skarżący nie posiadając na dzień kontroli aktualnej analizy (badań gleby) nie mógł też posiadać prawidłowo sporządzonego planu nawozowego. Po drugie, w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że brak jest norm określających definicję "aktualnej analizy gleby" i posługując się językowymi regułami wykładni przymiotnik "aktualny" znaczy tyle co obowiązujący w danej chwili, dotyczący teraźniejszości, istniejący lub działający realnie. Jednocześnie jednak organ nie zaprzeczył, że na ogólnodostępnych stronach internetowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znajdował się zapis, że "Wyniki analizy gleby najczęściej ważne są 4 lata". Po trzecie w końcu, na rozprawie pełnomocnik organu przyznał, że dotychczas przyjmowany był okres 4 lat, informacja taka była dostępna na stronach internetowych i stosowali się do niej doradcy rolni. Dopiero w nowych rozporządzeniach doprecyzowano terminy sporządzania analizy gleby. Uwzględniając, że w stanie prawnym sprawy brak było jednolitych i jednoznacznych reguł temporalnych przestrzegania obowiązku wykonania analizy gleby i jak wskazał sam organ (pkt 1.7.), wnioskodawca sporządził plan nawożenia przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradztwa rolnego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), niejako w zaufaniu do wskazówek profesjonalisty, nieuprawniona była tak restrykcyjna wykładnia przepisu i w konsekwencji odmowa płatności. Dodatkowo wskazać należy, że wnioskodawca dysponował analizą gleby, dokumentem w którym nie wskazano na termin jego ważności. Inaczej rzecz ujmując skoro przepisy prawa nie wskazywały w jaki sposób realizować wyrażony w nich obowiązek, to brak jest podstaw dla dowolnej interpretacji takiej normy prawnej, a wręcz jej wykładania na niekorzyść adresata działań organu. Wbrew też twierdzeniom organu prawidłowości jego stanowiska nie potwierdzają przywołane wyroki w sprawach I SA/Sz 1098/14 i III SA/Łd 868/16. Stan faktyczny w sprawach w których zapadły te wyroki był odmienny od stanu faktycznego niniejszej sprawy. W przeciwieństwie bowiem do skarżącego w tamtych sprawach wnioskodawcy nie dysponowali żadną analizą gleby, spór nie dotyczył więc "aktualności" analizy, a w ogóle jej "istnienia". W związku z powyższym Sąd zakwestionował zaprezentowaną przez organ wykładnię tego przepisu. 3.4. Odnosząc się do drugiej spornej kwestii, tj. prawidłowości realizacji wariantu 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, Sąd potwierdza prawidłowość stanowiska organu i jego umocowanie w przepisach prawa. Wyników kontroli na miejscu w tym względzie nie kwestionuje również skarżący, a które to potwierdziły, że na całej deklarowanej powierzchni w ramach tego wariantu, tj. 0,43 ha, nie stwierdzono deklarowanej rośliny w międzyplonie. W konsekwencji organ prawidłowo zastosował art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014, str. 48), w myśl którego, w przypadku gdy różnica wynosi więcej niż 50 % płatność zostaje odmówiona. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Tym samym, nie narusza prawa odmowa przyznania płatności i nałożenie sankcje w wysokości 172 zł (przedeklarowana powierzchnia, tj. 0,43 ha x stawka płatności dla wariantu 6.3, tj. 400 zł/ha). Sąd potwierdza również prawidłowość stanowiska organu w kwestii odpowiedzialności wnioskodawcy za prawidłową realizację zobowiązania i możliwości dokonania zmian we wniosku (pkt 1.5. – 1.7.). Z kolei sankcja w wysokości 172 zł została nałożona na producenta z tytułu przedeklarowania powierzchni w ramach wariantu 8.3 i do takiej sytuacji nie ma zastosowania art 28b ustawy z 7 marca 2007 r., dotyczący zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005. 3.5. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania, w punkcie 2 sentencji, orzeczono na mocy art. 200 i art. 209 ustawy p.p.s.a.