II OSK 253/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 284/15 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nakazał A. L. przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r., w trzech egzemplarzach ekspertyzy technicznej (sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia) dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na wymurowaniu ściany na poddaszu, rozbiórki części schodów klatki schodowej oraz zmniejszeniu otworu drzwiowego wejściowego do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ulicy [...]. Jak wskazał organ, ww. budynek mieszkalny, jednorodzinny w konstrukcji murowano – drewnianej wybudowano w latach trzydziestych XX wieku. W wyniku sądowego podziału nieruchomości gruntowej zostały wytyczone dwie odrębne działki, dwie nieruchomości z odrębnymi numerami porządkowymi. Granica między powstałymi działkami przebiega pod budynkiem mieszkalnym. Nie został przeprowadzony prawny podział budynku z określeniem podziału klatki schodowej na parterze i korytarza na poddaszu, pierwotnie przeznaczonych do wspólnego użytkowania. W latach 1998 – 1999 A. L.– właściciel nieruchomości przy ulicy [...], w ww. budynku mieszkalnym, na istniejącym drewnianym stropie parteru, wymurował na poddaszu ścianę działową z pustaków gr. 25 cm w linii granicy nieruchomości gruntowych), rozebrał połowę biegu schodowego na całej wysokości schodów, pozostała część schodów prowadzących na poddasze nie została zabezpieczona poręczą. Nie wykonano również odpowiednich podpór wspierających bieg schodowy, które w przypadku wejścia na schody mogą grozić zawaleniem. Ponadto inwestor zmniejszył szerokość otworu drzwiowego stanowiącego wejście do części ww. budynku, co jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego oraz stanowi naruszenie przepisów bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem organu samowolne ustawienie ścianki mogło spowodować przekroczenie dopuszczalnego obciążenia starej, drewnianej konstrukcji stropu nad parterem, co stwarza groźbę zawalenia, podobnie jak częściowo rozebrane schody – brak poręczy i podpór. Nadto częściowo rozebrane schody oraz zmniejszona szerokości drzwi wejściowych będzie utrudniać ewakuację z budynku w przypadku wybuchu pożaru. W tych okolicznościach sprawy znalazł zastosowanie nakaz z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia złożył A. L., wskazując na jego niezgodność z prawem cywilnym, z prawomocnymi orzeczeniami sądu cywilnego oraz księgą wieczystą. Jak podkreślił inwestor, mieszka w Łodzi przy ul. [...], zaś ma wykonać ekspertyzę techniczną robót budowlanych w budynku jednorodzinnym przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., nie dopatrując się żadnego z przypadków wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu kontrolowane postanowienie oparto na przepisie prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, a treść rozstrzygnięcia nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Zapadło ono po tym jak organ stwierdził, że A. L. wykonał w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dwóch odrębnych nieruchomościach w Łodzi, przy ul. [...], opisane roboty budowlane. Ponieważ prawidłowość i zgodność z przepisami wykonanych robót budowlanych budziły poważne wątpliwości, korzystając z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia określonej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to nie było kwestionowane przez zobowiązanego, a przyjęty tryb postępowania z art. 81c ust. 2 ww. ustawy nie budził zastrzeżeń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto w kontrolowanym postanowieniu w sposób prawidłowy określono miejsce zamieszkania zobowiązanego, choć nawet ewentualna omyłka w tym zakresie nie stanowiłaby wady kwalifikowanej badanego rozstrzygnięcia, ale podlegała usunięciu w trybie określonym art. 113 § 1 K.p.a. Wreszcie w postanowieniu tym w prawidłowy sposób określono zakres robót budowlanych oraz ich lokalizację. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia A. L.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wśród adresatów wymienia uczestników procesu budowlanego, którym niewątpliwie jest inwestor, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy odwołujący się. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. L., żądając stwierdzenia jego nieważności wobec niezgodności z prawem cywilnym oraz z prawomocnymi orzeczeniami sądu cywilnego i uchylenia skutków wadliwego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym postanowienie z pewnością nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Analizując tę przesłankę w świetle poglądów orzecznictwa, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że kontrolowane postanowienie oparte zostało na przepisie prawa – art. 81c Prawa budowlanego, który daje umocowanie organowi do działania w okolicznościach bezsprzecznie w sprawie zaistniałych, a treść rozstrzygnięcia nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Postanowienie o nałożeniu przedmiotowego obowiązku zapadło po tym jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący wykonał w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dwóch odrębnych nieruchomościach gruntowych w Łodzi, przy ul. [...], opisane na wstępie roboty budowlane. Ponieważ ich prawidłowość i zgodność z przepisami budziły poważne wątpliwości, organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na ww. obowiązek sporządzenia określonej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Prawidłowość przyjętego trybu postępowania nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu, a tym samym rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani żadną z pozostałych wad i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi był organem właściwym do wydania badanego rozstrzygnięcia, sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a postanowienie zostało prawidłowo skierowane do inwestora. Nie zachodzi także przypadek niewykonalności faktycznej ani też prawnej, jak również postanowienie nie jest obarczone wadami z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, prezentowany przez skarżącego cywilnoprawny stan nieruchomości nie musi być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu, skoro w myśl art. 81c Prawa budowlanego adresatem obowiązku może być nie tylko właściciel, ale w pierwszym rzędzie uczestnik procesu inwestycyjnego czyli m.in. inwestor, a takim bez wątpienia był skarżący. W postanowieniu w sposób prawidłowy określono także miejsce zamieszkania zobowiązanego, zakres robót budowlanych oraz ich lokalizację. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo braku dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż w niniejszej sprawie zachodzi wada rażącego naruszenia prawa, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż w postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. było niewykonalne w dniu jego wydania, dotyczyło bowiem nieruchomości, na której nie były prowadzone roboty budowlane objęte nakazem, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów stawianych w skardze przez skarżącego, - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. było wydane zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych, koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy tego naruszenia, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Skarżący kasacyjnie natomiast, wskazując ogólnikowo na "brak odniesienia się przez sąd do zarzutów stawianych w skardze", tego obowiązku nie wypełnił. Podobnie nieskuteczny okazał się być zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wskazywanie zatem przez stronę skarżącą na fakt wydania w następstwie ocenianego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. innych postanowień pozostawało bez znaczenia dla oceny, czy zawierało ono którąkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Podobnie bez znaczenia dla ustalenie tych okoliczności pozostawał wskazywany przez skarżącego błąd w określeniu miejsca położenia należącej do niego nieruchomości. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nie określono położenia tej nieruchomości, ale położenie budynku (ul. [...]), którego podział – jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 30 grudnia 2010 r.) – na dwa odrębne budynki nie jest możliwy. O ile zatem ww. nieruchomość została podzielona geodezyjnie na dwie części – działki, gdzie linia dzieląca nieruchomość przebiega pod budynkiem, w którym doszło do wykonania robót budowlanych, o tyle nie wykazano w sprawie, że na etapie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi doszło do podziału domu, który wraz z gruntem stanowi część składową nieruchomości. Nawet jeśliby zresztą do niego doszło to wadliwości w tym zakresie winny zostać usunięte w drodze sprostowania decyzji, a nie stwierdzania jej najdalej posuniętej w skutkach wadliwości, tj. stwierdzenia jej nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, jakich robót budowlanych dotyczyła ekspertyza techniczna, podobnie jak to że obowiązek jej przedłożenia został nałożony na inwestora, a więc na podmiot wymieniony w art. 81c ust. 2 w związku z art. 1 Prawa budowlanego. To z kolei czyniło niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., zaś skarżący nie podważył tej oceny również w niniejszej kasacji jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. Odnośnie tej ostatniej podstawy zauważyć jedynie trzeba, że niewykonalność, o której mowa w tym przepisie ma miejsce, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a wobec jej oddalenia brak było też podstaw do zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej.