I OSK 2257/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/17 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w R. na przewlekle prowadzone postępowanie przez Starostę Bocheńskiego w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S.A. z siedzibą w R. na przewlekle prowadzone postępowanie przez Starostę Bocheńskiego w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: G. S.A. z siedzibą w R. wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Bocheńskiego w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych objętych zgłoszeniami o identyfikatorach: [...], [...], [...], [...] i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego oraz w przedmiocie udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie objętym skargą na przewlekłe prowadzenie zostało zakończone przed wniesieniem skargi. Nie oznacza to jednak, że nie podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu w przedmiocie nią objętym. Przed wniesieniem skargi, skarżący złożył do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Bocheńskiego. Inspektor Nadzoru zbadał postępowanie organu i uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący, przed rozpoczęciem prowadzenia prac geodezyjnych, zgłosił je właściwemu organowi administracji geodezyjnej - Staroście Bocheńskiemu, zaś po ich zakończeniu zawiadomił organ o tym fakcie, przekazując wyniki prac geodezyjnych (operaty techniczne). Wskazano, że operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 9 listopada 2016 r. celem jego przyjęcia do zasobu geodezyjnego. Weryfikacja wyników prac zakończona została przez organ w dniu 20.12.2016 r. (tj. po 40 dniach od złożenia) wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole. Z kolei operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., a jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 23 stycznia 2017 r. Po poprawie przedmiotowy operat skarżący ponownie złożył w dniu 7 marca 2017 r., który został przyjęty do zasobu geodezyjnego w dniu 31 marca 2017 r. Natomiast operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 14 października 2016 r. natomiast zweryfikowano go dopiero w dniu 6 grudnia 2016 r. Skarżące przedsiębiorstwo podniosło, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a. Przepis art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje zaś, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Zapis "niezwłocznie" nie określa terminu weryfikacji, jednak nie jest wskazane, aby Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywał je w terminie dowolnym, a nawet rażąco przyczynił się do znacznego przekroczenia ustawowo określonego terminu 10 dni na uzgodnienie i wydanie przez organ materiałów zasobu (art. 12 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 40 dniach od jego złożenia, druga weryfikacja operatu odbyła się po 28 dniach, zaś trzecia weryfikacja po 12 dniach od jego złożenia po kolejnej poprawie. Z kolei weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 38 dniach od jego złożenia. Druga weryfikacja odbyła się natomiast po 24 dniach od jego ponownego złożenia. Operat do zasobu geodezyjnego został przyjęty w dniu 31 marca 2017 r. Natomiast weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 53 dniach od jego złożenia. Druga weryfikacja operatu odbyła się natomiast po 17 dniach od jego ponownego złożenia po poprawie. Trzeciej weryfikacji operatu dokonano po 14 dniach od jego kolejnego złożenia. Operat do zasobu geodezyjnego został przyjęty w dniu 3 marca 2017 r. Analiza czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że organ weryfikując wyniki prac geodezyjnych podejmował czynności w sposób przewlekły. Weryfikacja dokonywana była w terminach rażąco odbiegających od terminów zwyczajowo praktykowanych, a nie w sposób niezwłoczny. W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Następnie zauważył, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach P.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie przez organ administracji terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a). Ponadto Sąd wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Sąd zwrócił również uwagę, iż w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Dalej Sąd podał, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Sąd zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych, operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 16 grudnia 2016 r. Jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 20 stycznia 2017 r. Operat wraz z protokołem weryfikacji zwrócono wykonawcy 26 stycznia 2017 r. Operat po poprawie złożony 7 marca 2017 r. do zasobu geodezyjnego został przyjęty 31 marca 2017 r. Z kolei operat techniczny z prac nr [...] został złożony w dniu 14 października 2016 r. a zweryfikowany 6 grudnia 2016 r. po czym wraz z protokołem weryfikacji ze względu na jej negatywny wynik zwrócony wykonawcy 8 grudnia 2016 r. Ponownie operat został złożony 27 stycznia 2017 r. zweryfikowano go 13 lutego 2017 r. i w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji ponownie 14 lutego 2017 r. został zwrócony wykonawcy prac. Po poprawie operat złożony 17 lutego 2017 r. został zweryfikowany 3 marca 2017 r. i w tym samym dniu włączony do zasobu geodezyjnego. Drugi operat techniczny wpłynął 10 listopada 2016 r. Jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 28 grudnia 2016 r. Operat ten wraz z protokołem weryfikacji został zwrócony wykonawcy 29 grudnia 2016 r. i po poprawie ponownie złożony 17 stycznia 2017 r. Kolejna weryfikacja zakończona wynikiem pozytywnym miała miejsce 30 stycznia 2017 r. i w tym samym dniu został on przyjęty do zasobu. Operat z prac nr [...] został do Starosty złożony w dniu 7 marca 2017 r. zaś jego weryfikacja z wynikiem negatywnym została dokonana w dniu 30 marca 2017 r. Po poprawie operat został ponownie złożony w dniu 31 marca 2017 r., a jego weryfikacja z wynikiem pozytywnym nastąpiła w dniu 4 kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu, jak wynika z powyższego, a w szczególności z analizy dat w których organ podejmował działania, nie można Staroście Bocheńskiemu postawić zarzutu, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Ze względu na braki operatów technicznych podlegały one kilkukrotnym weryfikacjom i dopiero po poprawieniu ich przez wykonawcę prac nadawały się do ponownej oceny. Sąd podkreślił również, że zgodnie z art. 12 b ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Zatem wykonawca prac geodezyjnych miał możliwość odwołania się od negatywnej weryfikacji prac, jeśli istniała jakakolwiek wątpliwość, że organ wykonuje tylko działania pozorne i specjalnie przedłuża postępowanie. Skoro skarżący nie skorzystał z takiej możliwości, a wręcz za każdym razem dokonywał korekt operatów szacunkowych świadczy to o tym, że nie miał wątpliwości, że wskazane przez organ błędy i niedociągnięcia wymagające poprawy faktycznie istniały. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że działania organu, pomimo, że były podejmowane w dużym odstępie czasowym niż kilka dni, to wynikały z istoty sprawy i nie miały charakteru pozornego. Organ miał bowiem w polu widzenia konieczność uzupełnienia dokumentacji przedstawionej przez wykonawcę prac i jej poprawy. Końcowo Sąd podkreślił, że z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie jego prowadzenia w sposób niezmierzający – wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy, to w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło G. S.A. z siedzibą w R., zarzucając: 1) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie złożonej w przedmiotowej sprawie skargi, podczas gdy działanie Starosty Bocheńskiego (dalej "organ") zostało podjęte z naruszeniem art. 12b ust. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej "u.p.g.i.k." oraz art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a.; 2) naruszenie art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie powinien był on zostać zastosowany przy ocenie stanu przewlekłości w działaniu organu w związku z zaniechaniem przez ten organ dokonania niezwłocznej weryfikacji przedłożonych przez skarżącego wyników prac geodezyjnych (operatów technicznych) pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii; 3) naruszenie art. 12 ust. 3 u.p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie powinien był on zostać zastosowany przy ocenie stanu przewlekłości w działaniu organu w związku z zaniechaniem przez organ dokonania uzgodnienia i udostępnienia materiałów zasobu w terminie 10 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia prac geodezyjnych nr [...], [...] i [...]; 4) naruszenie art. 12b ust. 7 u.p.g.i.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na podciągnięciu stanu faktycznego sprawy pod wskazany przepis prawa, podczas gdy przepis ten służy kwestionowaniu stwierdzonych przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wad w protokole weryfikacji wyników prac geodezyjnych, zaś przedmiotem sprawy nie był fakt negatywnych weryfikacji prac, lecz okres czasu, w którym te weryfikacje były przez organ przeprowadzane; 5) naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w z w. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej zawartej art. 35 § 3 k.p.a., podczas gdy sprawa, której dotyczy skarga nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego ani nie jest szczególnie skomplikowana; 6) art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy polegające na uwzględnieniu przy ocenie zaistnienia stanu przewlekłości faktu, iż wyniki prac geodezyjnych polegały kilkukrotnym weryfikacjom na skutek stwierdzenia ich wadliwości, podczas gdy przedmiotem zarzutów skargi były działania organu podejmowane w okresach pomiędzy: złożeniem do organu poszczególnych operatów technicznych a każdorazowym, jednostkowym dokonaniem ich weryfikacji przez organ; 7) art. 35 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, że pomimo że działania organu były podejmowane w dużym odstępie czasowym, to wynikały z istoty sprawy i postępowanie organu nie było prowadzone wbrew zasadzie szybkości postępowania, podczas gdy organ w niniejszej sprawie nie działał szybko i nie załatwił sprawy niezwłocznie, mimo iż sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego i była rozstrzygana w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącego; 8) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i stanowisk stron oraz niedokonanie ich oceny, jak również przestawienie stanu faktycznego i jego oceny w sposób budzący obawę, że kontrola legalności postępowania organu została ograniczona jedynie do wybranych dowodów i aspektów stanu faktycznego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji: a) nieustalenia czy prowadzone przez organ postępowanie w przedmiocie weryfikacji wyników poszczególnych prac geodezyjnych wymagało postępowania wyjaśniającego lub miało charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, a tym samym zaskarżone orzeczenie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku ustalenia, że sprawa nie wymagała od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani nie była szczególnie skomplikowana, organ powinien załatwić ją bezzwłocznie; b) zaniechania oceny czy złożone do weryfikacji organu poszczególne operaty techniczne były pracami złożonymi i miały charakter obszerny, a tym samym zaskarżone orzeczenie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozsądny termin postępowania administracyjnego musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria, jak złożoność sprawy; c) nieodniesienia się do zarzutu niedokonania przez organ uzgodnienia i udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego w terminie 10 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia prac geodezyjnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przy ocenie zaistnienia stanu przewlekłości należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnej sprawy i takie kryteria, jak postawę organu; d) niedokonania oceny zasadności postępowania organu w zakresie 2-krotnego wyzwania skarżącego przez organ o doprecyzowanie listy materiałów zasobu w ramach zgłoszenia uzupełniającego nr [...] (mimo otrzymania przez organ odpowiedzi na pierwsze wezwanie) oraz 2-krotnej dwutygodniowej zwłoki organu w wysłaniu każdego z tych wezwań do skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem takie działanie organu przyczyniło się do znacznego przekroczenia ustawowo określonego terminu 10 dni na uzgodnienie i wydanie przez organ materiałów zasobu, zaś ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne winna być dokonana na podstawie analizy wszystkich podejmowanych przez organ czynności; e) nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutu braku zawiadomienia skarżącego przez organ o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodania przez organ przyczyn zwłoki oraz niewskazania przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zostało rozstrzygnięte czy brak takiego zawiadomienia świadczył o braku faktycznego zaistnienia przyczyn uzasadniających zwłokę w załatwieniu przez organ sprawy; f) pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu okoliczności, że podczas kolejnych (ponownych, po poprawie) weryfikacji operatów technicznych organ wskazywał skarżącemu nowe błędy w przekazanych opracowaniach, nie objęte poprzednim protokołem weryfikacyjnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zbadanie tej okoliczności i jej uwzględnienie, prowadziłoby do konkluzji, że w sytuacji, gdyby organ wskazał już podczas pierwotnych weryfikacji poszczególnych wyników prac wszystkie błędy, to nie zachodziłaby potrzeba przeprowadzania kolejnych weryfikacji operatów; g) zaniechania wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu braku zaistnienia przewlekłości postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na jednoczesne ustalenie w zaskarżonym wyroku, że działania organu podejmowane były w dużym odstępie czasowym, co wymagało równoczesnego ustalenia i wskazania kryteriów, które przemawiałyby za odrzuceniem stanu przewlekłości, mimo długotrwałego załatwiania przez organ sprawy; h) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak należy rozumieć w indywidualnych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy termin "niezwłocznie", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zaskarżonym wyroku przyjęto brak przewlekłości po stronie organu, podczas gdy przepis prawa (art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k.) wymaga dokonania niezwłocznej weryfikacji wyników prac geodezyjnych, i) pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszonych przez organ okoliczności, iż: - w okresie, w którym były weryfikowane wyniki prac geodezyjnych złożonych przez skarżącego do organu wpłynęła duża ilość innych prac/zgłoszeń od innych podmiotów; - w okresie, w którym były weryfikowane wyniki prac geodezyjnych złożonych przez skarżącego do organu, organ borykał się z problemami kadrowymi, które miały wpływ na czasookres załatwianych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyżej wskazane okoliczności nie są zaliczane do przyczyn uzasadniających zwłokę w załatwianiu spraw i uzasadniających podejmowanie przez organ administracji działań w dużym odstępie czasowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, przedmiotem której było przewlekle prowadzenie postępowania przez Starostę Bocheńskiego w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych objętych zgłoszeniami o wskazanych identyfikatorach i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego oraz w przedmiocie udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po zakończeniu postępowań w sprawie weryfikacji wyników prac geodezyjnych, które to postępowania zakończyły się pozytywnym wynikiem weryfikacji i przyjęciem wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu. Podstawę prawną podjętych działań stanowił art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k., zgodnie z którym organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Zgodnie z art. 12b ust. 3 wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, zaś ust. 4 stanowi, że podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. Dalsze ustępy art. 12b stanowią: ust. 6 W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, ust. 7 W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji., ust. 8 Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. To przypomnienie treści art. 12b ustawy, w którym uregulowana jest procedura weryfikacji prac geodezyjnych ma na celu wskazanie, że w początkowej fazie czynność weryfikacji prac geodezyjnych ma charakter materialno-techniczny (kończy się protokołem), a termin jej dokonania został określony w materialnym prawie, tj. ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, dopiero gdy wystąpi konieczność wydania przez właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu prac geodezyjnych, wszczynane jest postępowanie administracyjne, do którego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie weryfikacja prac geodezyjnych zakończyła się na etapie czynności materialno-technicznych. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zwrócić uwagę, że przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania w jakim skarga ta została wniesiona, jeżeli zaś skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji, czy też po podjęciu określonej czynności. Kontrola ta dotyczy działalności organu administracji od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania do chwili jego zakończenia, a więc całego okresu, a nie poszczególnego etapu, jak to ma miejsce w przypadku gdy skarga składana jest w czasie trwania postępowania przed organem. Zasadniczy zarzut i istota sporu dotyczy art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k., zgodnie z którym Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, a konkretnie ustawowego pojęcia niezwłocznie. W skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie tego przepisu polega na jego niezastosowaniu przez Sąd I instancji. Należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd I instancji w pierwszej kolejności dokonuje wykładni ustawowego pojęcie niezwłocznie, aby prawidłowo zrekonstruować normę prawną zawartą w tym przepisie. W przypadku sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość zbadania, czy błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni nie został sformułowany, tym samym skarżący kasacyjnie akceptuje wykładnię art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k. dokonaną przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wykładnią przeprowadzoną przez Sąd I instancji. Niemniej należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że termin niezwłocznie nie może być interpretowany w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy. W rozważanym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z niezwłocznym wykonaniem prostego obowiązku, czy czynności o charakterze formalnym, ale z czynnością o charakterze materialno-prawnym, albowiem weryfikacja przekazanych zbiorów danych lub materiałów dokonywana jest pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Nadto przekazywane do weryfikacji zbiory danych, czy materiały, obejmują zarówno operaty dotyczące jednej, czy kilku działek ewidencyjnych, jak i takie, które obejmują kilka obrębów ewidencyjnych, a w konsekwencji składają się z szeregu tomów dokumentów, map, szkiców itp., to zróżnicowanie operatów przekazywanych do weryfikacji jest niewątpliwie istotną okolicznością, która w bezpośredni sposób wpływa na czas niezbędny do prawidłowego przeprowadzenia weryfikacji. Równocześnie nie można jednak zapominać, że prawo do rozpoznania sprawy w określonym terminie nie usprawiedliwia ignorowania innych gwarancji procesowych, w szczególności nie może przysłaniać zasady prawdy materialnej. Rolą organów administracji publicznej jest takie prowadzenie postępowania, aby została zachowana równowaga pomiędzy tymi zasadami. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że z punktu widzenia ochrony praw jednostki i prawidłowości stosowania prawa nie mniej ważny niż szybkość postępowania jest drugi cel "sprawiedliwej procedury", to jest rzetelna ocena zdarzeń prawnych. Stąd też zasada szybkości wprowadzania zmian w ewidencji gruntów jest niewątpliwie zasadą istotną, ważną i pożądaną niemniej zachowanie zasady prawdy materialnej, w tym przypadku poprawnego z punktu widzenia materialnoprawnego zweryfikowania przedłożonych operatów jest również istotną zasadą. Wreszcie specyfika czynności weryfikacyjnych polega na tym, że jej wynik końcowy jest zależny również od strony, czyli od prawidłowości przedkładanych operatów, a w przypadku ich wadliwości od czasu i sposobu usuwania nieprawidłowości. Można również zauważyć, że przypadku prowadzenia czynności weryfikacyjnych złożonych operatów, niejednokrotnie ma miejsce kontaktowanie się pracownika urzędu z wykonawcą operatu, czy to formie telefonicznej, elektronicznej, lub bezpośredniej w związku z zaistniałymi brakami, czy uwagami, celem sprawniejszego zakończenia czynności weryfikacyjnych. Mając na uwadze, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k. przez jego błędne zastosowanie, czyli polegał na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, celowym jest przedstawienie tego stanu faktycznego. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Operat techniczny nr [...] (stanowił obszerne opracowanie, skompletowane w czterech tomach, zawierał 93 szkice polowe, 11 arkuszy map, a swoim zakresem obejmował dwa obręby w gminie Bochnia) został złożony w dniu 10 listopada 2016 r., celem przyjęcia do zasobu, weryfikacja protokołu zakończyła się wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole z dnia 20 grudnia 2016 r., protokół został zwrócony w dniu 17 stycznia 2017 r., po poprawie operat techniczny został złożony w dniu w dniu 9 lutego 2017 r., kolejna weryfikacja zakończyła się protokołem negatywnym w dniu w dniu 7 marca 2017 r., dokumentacja została zwrócona skarżącemu w dniu 9 marca 2017 r., operat po ponownej poprawie został złożony w dniu 17 marca 2017 r., a 29 marca 2017 r. operat został przyjęty do zasobu. Z notatki służbowej z dnia 3 marca 2017 r. wynika, że pracownik weryfikujący po poprawie operat wielokrotnie kontaktował się z wykonawcą w celu uzyskania prawidłowych współrzędnych w pliku tekstowym, co konieczne było do rozpoczęcia weryfikacji operatu po poprawie. Operat techniczny nr [...] (skompletowany w 3 tomach, obejmował 13 obrębów z gmin Bochnia i Drwina, 109 szkiców polowych, 26 arkuszy map) został złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., jeszcze przed weryfikacją w dniu 10 stycznia 2017 r. wpłynęło zgłoszenie uzupełniające. W dniu 19 stycznia 2017 r. sporządzono negatywny protokół weryfikacji, operat wraz z protokołem weryfikacji zwrócono stronie w dniu 26 stycznia 2017 r. Dnia 24 stycznia 2017 r. wysłano do skarżącego pismo z prośbą o ustosunkowanie się do podanej w zgłoszeniu uzupełniającym listy materiałów. W dniu 2 lutego 2017 r. organ otrzymał odpowiedź na pismo potwierdzające zamówienie w celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wersją elektroniczną oraz obowiązującymi wciąż mapami analogowymi. Po negatywnym protokole w dniu 19 stycznia 2017 r. zostało ponownie złożone zgłoszenie uzupełniające z dnia 9 lutego 2017 r., które zostało zrealizowane w dniu 16 lutego 2017 r.,o czym poinformowano wnioskodawcę. Operat po poprawie złożony 7 marca 2017 r. do zasobu geodezyjnego został przyjęty 31 marca 2017 r. W tym czasie pracownik organu był w stałym kontakcie z wykonawcą operatu [...], telefonicznie oraz osobiście rozmawiał w celu jak najsprawniejszego wyeliminowania błędów i przyjęcia operatu. Z kolei operat techniczny z prac nr [...] został złożony w dniu 14 października 2016 r. a zweryfikowany 6 grudnia 2016 r. po czym wraz z protokołem weryfikacji ze względu na jej negatywny wynik zwrócony wykonawcy 8 grudnia 2016 r. Ponownie operat został złożony 27 stycznia 2017 r. zweryfikowano go 13 lutego 2017 r. i w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji ponownie 14 lutego 2017 r. został zwrócony wykonawcy prac. Po poprawie operat złożony 17 lutego 2017 r. został zweryfikowany 3 marca 2017 r. i w tym samym dniu włączony do zasobu geodezyjnego. Drugi operat został złożony w dniu 10 listopada 2016 r. Jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 28 grudnia 2016 r. Operat ten wraz z protokołem weryfikacji został zwrócony wykonawcy 29 grudnia 2016 r. i po poprawie ponownie złożony 17 stycznia 2017 r. Kolejna weryfikacja zakończona wynikiem pozytywnym miała miejsce 30 stycznia 2017 r. i w tym samym dniu został on przyjęty do zasobu. Operat z prac nr [...] został złożony w dniu 7 marca 2017 r. zaś jego weryfikacja z wynikiem negatywnym została dokonana w dniu 30 marca 2017 r. Po poprawie operat został ponownie złożony w dniu 31 marca 2017 r., a jego weryfikacja z wynikiem pozytywnym nastąpiła w dniu 4 kwietnia 2017 r. Nadto organ, wskazał, że zasadą jest załatwianie przez organy spraw niezwłocznie i według kolejności wpływu. W okresie październik 2016 r. - marzec 2017 r. do organu wpłynęło ponad 1660 prac/zgłoszeń. Wszystkie załatwiane były według kolejności wpływu, w tym również operaty złożone przez skarżących. W okresie tym organ borykał się również z problemami kadrowymi. Niezależnie od powyższego organ przede wszystkim podniósł, iż istotną okolicznością jest obszerny zakres złożonych opracowań, który bezpośrednio wpłynął na czas ich weryfikacji, wymagał - w sposób obiektywny dużo większego czasu w stosunku do standardowych prac składanych do organu. Nie bez znaczenia dla terminów załatwienia poszczególnych prac była wadliwość przedłożonych operatów, a także "zwlekanie" z odebraniem zakwestionowanych opracowań (po uzyskaniu drogą elektroniczną w systemie WebEWID służącym do obsługi zgłoszeń. Mając na uwadze wskazane wyżej dodatkowe uwagi dotyczące wykładni art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k., a także uzupełnione okoliczności stanu faktycznego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że działania organu pomimo, że były podejmowane z dużym odstępem czasowym niż kilka dani wynikały z istoty sprawy i nie miały charakteru pozornego. Na czas trwania czynności weryfikacyjnych niewątpliwie istotny wpływ miały zakres i objętość poszczególnych operatów i związana z tym ilość dokumentów, map, szkiców itp. Niewątpliwie operaty te nie dotyczyły prostych, standardowych prac geodezyjnych, stąd też i czas na dokonanie weryfikacji takich operatów musiał być dłuższy. Na czas trwania weryfikacji niewątpliwie wpływ miał fakt, że przedłożone operaty zawierały błędy. Nadto wskazywana przez organ ilość zgłoszeń/ prac tj. 1660 jakie wpłynęły do organu w okresie październik 2016 r. - marzec 2017 r. i braki kadrowe, samo przez się nie może stanowić o istnieniu lub braku przewlekłości, niemniej jednak daje pewien obraz warunków w jakich dokonywane były czynności weryfikacyjne, które dokonywane były według kolejności wpływu zgłoszeń. Nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12b ust. 7 u.p.g.i.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na podciągnięciu stanu faktycznego sprawy pod wskazany przepis prawa, podczas gdy przepis ten służy kwestionowaniu stwierdzonych przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wad w protokole weryfikacji wyników prac geodezyjnych, zaś przedmiotem sprawy nie był fakt negatywnych weryfikacji prac, lecz okres czasu, w którym te weryfikacje były przez organ przeprowadzane, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odwołując się do art. 12b ust. 7 u.p.g.i.k. nie stosuje tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, a tylko zauważa, że złożone prace geodezyjne podlegały kilkukrotnym weryfikacjom i dopiero po poprawkach wykonanych przez wykonawcę nadawały się do ponownej oceny, jeżeli zaś skarżący miał wątpliwości co wyników weryfikacji, to mógł skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 7 u.p.g.i.k. Natomiast należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest częściowo zasadny. Z tych względów uznając, iż pomimo częściowo niepełnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.