I OSK 51/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] [...] [...] [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 582/17 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Rektora [...] [...] [...] [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stypendium dla najlepszych doktorantów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 582/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi E. L., uchylił decyzję Rektora [...] [...] [...] [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie stypendium dla najlepszych doktorantów oraz zasądził od organu od na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną w sprawie decyzją Rektora [...] [...] [...] [...] w [...] ([...]), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej stypendium dla najlepszych doktorantów w roku akademickim 2016/2017. W podstawie prawnej wskazano na § [...] ust. [...] pkt [...] zarządzenia Nr [...] Rektora [...] w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zakresów działania Rektora i Prorektorów [...], art. 199 ust. 4 w zw. z art. 175 ust. 2, art. 199 ust. 1 pkt 3 oraz art 199 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 1842), zwanej dalej p.s.w. oraz regulamin przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów [...] (zarządzenie Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów [...]). Obie decyzje podpisał Prorektor [...] [...] [...] Zastępca Rektora [...] – prof. [...] [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej nieścisłość i nierówne traktowanie uczestników studiów doktoranckich, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Rektora [...], która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, co stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, że zarówno decyzję wydaną w dniu [...] stycznia 2017 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] lutego 2017 r., wydał i podpisał w imieniu Rektora - Prorektor [...] [...] [...] Zastępca Rektora [...], działający na podstawie § [...] ust. [...] zarządzenia Nr [...] Rektora [...] w [...] z dnia [...] września 2016 r., zgodnie z którym prorektor do spraw nauki pełni funkcję pierwszego zastępcy rektora i w czasie nieobecności rektora podejmuje w jego imieniu decyzje. Z kolei w ramach kompetencji własnych prorektor do spraw nauki odpowiada za sprawy studiów doktoranckich i podyplomowych (§ [...] ust. [...] pkt [...] powołanego wyżej zarządzenia). Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął a contrario, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik tego organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Rektor [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., art. 207 ust. 1 i ust. 2 p.s.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prorektor [...] [...] [...] Zastępca Rektora [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jako pracownik organu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania i tym samym uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. przyjęcie, że norma stanowiona przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie do piastuna funkcji organu, działającego na skutek wniosku strony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, akcentując, że Prorektor [...] [...] [...] Zastępca Rektora działał w ramach kompetencji własnych a nie jako upoważniony pracownik organu, którym nie jest. Działał natomiast jako piastun funkcji organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Zaznaczyć wypadnie na wstępie, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Ustawa ta w zasadniczej części utraciła moc z dniem 30 września 2018 r., a w pozostałym zakresie z dniem 31 grudnia 2018 r., co wynika z art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) i zastąpiona została ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668). Zaznaczyć też wypadnie, że sądy administracyjne co do zasady dokonują kontroli działalności administracji publicznej na podstawie przepisów prawa obowiązujących w czasie podejmowania działalności objętej tą kontrolą. Oznacza to, że w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest w oparciu o przepisy nieobowiązującej już dzisiaj ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Przechodząc do istoty sprawy i oceny zarzutów kasacyjnych wskazać przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył inkryminowanych w skardze kasacyjnej przepisów, a dokonana przez ten Sąd wykładnia prawa zasługuje na aprobatę. Przypomnieć należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z kolei z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, jak zresztą zasadnie uczynił to Sąd Wojewódzki, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym pogląd wyrażony w powyższej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji. Nie jest wobec tego kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie, że w sytuacji w której decyzje w I i II instancji wydane byłyby przez Rektora [...], to art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miałby zastosowania. Tymczasem obie wydane w sprawie decyzje podpisane zostały przez Prorektora [...] [...] [...] Zastępcę Rektora [...], a zdaniem autora skargi kasacyjnej, Prorektor działał w ramach kompetencji własnych, delegowanych zarządzeniem z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]. W jego ocenie, działał zatem jako piastun funkcji organu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w. do decyzji podjętych przez organy uczelni (...) w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przytoczone regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów winno być prowadzone z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 207 ust. 1 p.s.w., polega na zachowaniu minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony przy uwzględnieniu specyfiki działania i organizacji szkoły wyższej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1304/11 oraz przywołany w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 19/99 - OTK nr 7, poz. 258). Ustawodawca zdecydował w art. 207 ust. 1 p.s.w. o "odpowiednim" stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem było to konieczne ze względu na szczególny charakter postępowania przed organami szkoły wyższej, wynikający z zasady autonomii szkół wyższych. Jednakże zasada ta wynikająca z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 p.s.w., nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni w obszarach jej działań, co wynika wprost z treści powołanych przepisów. Pogląd, że decyzja organu uczelni w kontekście wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organów administracji publicznej – przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie oznacza, że może być ona wydana z obrazą przepisów prawa, w tym przypadku przepisów k.p.a. Jak wynika z art. 60 ust. 6 p.s.w. rektor jest jednoosobowym organem uczelni. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.s.w. rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. W ust. 2 tego ostatniego przepisu wskazano zaś, że rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza (prezentując otwarty katalog podejmowanych decyzji). Stosownie natomiast do treści art. 199 ust. 1 pkt 3 p.s.w., doktorant może otrzymać pomoc materialną w formie stypendium dla najlepszych doktorantów. Jak wynika natomiast z ust. 4 tego przepisu, do przyznania w/w świadczenia stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów, z wyłączeniem art. 174 ust. 4 p.s.w. Tymczasem przepis art. 175 ust. 2 p.s.w. wprost wskazuje, że stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Wyłączna kompetencja tego organu do przyznania świadczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy wynika zatem z uregulowania rangi ustawowej. Powyższa regulacja przesądza, że zaskarżona w sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały wydane przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Rektora [...]. Przyjęcie odmiennego stanowiska, prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, oznaczałoby, że wbrew przepisom ustrojowym, w [...] funkcjonują dwa (lub więcej) jednoosobowe organy reprezentujące uczelnie na zewnątrz, tj. Rektor oraz Prorektor (prorektorzy). Należy przy tym wskazać na odrębność sfery wewnętrznej uczelni i uregulowań przekazujących w tych ramach kompetencje Rektora poszczególnym pracownikom uczelni od powyższej sfery zewnętrznej, ustawowo przyznającej Rektorowi funkcję piastuna organu. Konkludując stwierdzić należy, że w związku z odesłaniem z art. 207 ust. 2 p.s.w. do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie w sprawie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja w sprawie odmowy przyznania stypendium nie została bowiem wydana osobiście przez Rektora, czyli piastuna organu, lecz przez osobę upoważnioną, działającą w imieniu tego organu. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem stwierdził podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co obligowało ten Sąd do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.