II SAB/Sz 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ – Prezes Przedsiębiorstwa A. dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia pkt 1 wniosku A. J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązuje go do załatwienia wniosku w wyżej wskazanym zakresie w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od organu Prezesa Przedsiębiorstwa A. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 Iipca2017 r. (wpływ do organu 2 sierpnia 2017 r.) A. J. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa A (dalej jako: PGK, Spółka) w zakresie rozpatrzenia pkt 1 jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 grudnia 2016 r. Zarzucił w niej skarżonemu organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że PGK jako spółka prawa handlowego, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w zakresie pkt 1 wniosku oraz stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa - przy braku wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. zobowiązanie Spółki do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, iż Skarżący w dniu 1 grudnia 2016 r. zwrócił się do ww. organu z wnioskiem – pkt 1. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kwoty wydatkowania z budżetu PGK na rzecz redakcji "[...]" lub "[...]" za umieszczane tam artykuły bądź reklamy, po pierwszym półroczu 2016 r. oraz przedstawienie wykazu przedsięwzięć, które w 2015 i 2016 r. wsparło PGK w ramach sponsoringu (pkt 2.). W odpowiedzi na powyższe, w dniu 16 grudnia 2017 r. organ wskazał, że informacje na temat wartości zleceń reklamy i promocji lokalnym firmom prowadzącym portale internetowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2003 nr 153 poz. 1503 ze zm., dalej jako: u.z.n.k.). Z tego względu organ odmówił udostępnienia informacji. W zakresie drugiego punktu wniosku wskazano, że przygotowanie informacji zajmie więcej czasu, przy czym wyznaczono termin 20 stycznia 2017 r. Dodano jednocześnie, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów UDIP. Po wezwaniu do wykonania wniosku, w dniu 4 lipca 2017 r. skarżącego poinformowano, że PGK nie jest organem administracji, a spółką prawa handlowego. W zakresie punktu drugiego ww. wniosku organ przekazał skarżącemu wykaz przedsięwzięć, które w 2015 i 2016 r. wsparło finansowo PGK. Skarżący wskazuje dalej, iż na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej Zgodnie z informacją zawartą w KRS gmina [...] posiada w niej bowiem udziały o łącznej wartości [...] zł. Do najważniejszych zadań Spółki należy (zgodnie z informacją wskazaną na stronie internetowej PGK - http://[...]) m.in. gospodarka osadami ściekowymi, badanie wody i ścieków, czyszczenie systemów kanalizacyjnych, wywóz nieczystości płynnych. Niewątpliwie informacja o kwocie wydatkowanej ze środków publicznych posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W tej sprawie podmiot zobowiązany nie tyle kwestionuje publiczny charakter informacji wskazanej w pkt 1 wniosku, co twierdzi, że jej udostępnienie nie jest możliwe ze względu na fakt, że wniosek dotyczy spółki prawa handlowego i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa na gruncie przepisów u.z.n.k. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w formie decyzji administracyjnej. Odpowiedź Spółki sugerować może, że chce ona skorzystać z ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - tj. tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia informacji w tym zakresie wymaga zaś wydania decyzji administracyjnej, czego PGK nie uczyniło. Odpowiadając na skargę, Prezes Zarządu [...], wniósł o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążenia Spółki kosztami postępowania wskazując, iż w dniu 16 grudnia 2016 r. Spółka udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Odnośnie punktu pierwszego wniosku, Spółka wskazała, że informacje na temat wartości zleceń reklamy i promocji lokalnym firmom prowadzącym portale internetowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w związku z czym odmówiła udostępnienia informacji w tym zakresie. Odnośnie zapytania z punktu drugiego, Spółka wskazała, że z uwagi na konieczność przetworzenia informacji z okresu 2 lat potrzebuje więcej czasu a w dniu 4 lipca 2017 r. przesłała skarżącemu odpowiedź w zakresie tego pytania. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skarga stała się więc bezprzedmiotowa. Organ podtrzymał też stanowisko, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 1 u.d.i.p. PGK [...] nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania tej ustawy. Odpowiednio do brzmienia powyższego przepisu informacje publiczne muszą udostępniać "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Zgodnie zaś z brzmieniem art. 4 ust. 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycję dominującą rozumie się taką pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów czy konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %". Pojęcie rynku właściwego znajduje się w art. 4 ust. 9 tejże ustawy. Zatem wskazany przepis nie dotyczy ilości udziałów w kapitale zakładowym. PGK [...] działa w warunkach konkurencji wykonując w dużym zakresie działania komercyjne i nie powstała w celu wykonywania zadań publicznych. Poza tym w Spółce udziałowcami jest jeszcze 20 osób fizycznych. Biorąc powyższe pod uwagę należy zaprzeczyć, że Spółka jest zobowiązana do przekazywania informacji, których żąda skarżący. W czasie wniesienia skargi przez skarżącego, nie istniał zatem stan bezczynności organu, bowiem odpowiedź na wskazany wyżej wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w dniu 16 grudnia 2016 r. Spółka wskazała, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, zatem wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Przepis art. 149 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydawania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, zatem ma na celu załatwienie sprawy. Nie jest to jednak możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W przypadku udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wniesieniem skargi, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania jest już dokonana, nawet jeśli został przekroczony przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Nie istnieje zatem przedmiot zaskarżenia - bezczynność, a więc przestała tym samym istnieć sprawa sądowo administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa [...] powołanej przez władze samorządowe Gminy [...] w celu realizacji zadań gminy w zakresie gospodarki komunalnej szczegółowo określonych w dokumentach rejestracyjnych Spółki. Wprawdzie - jak twierdzi skarżony organ - udziałowcami Spółki są też inne podmioty lecz udziały Gminy są dominujące, zatem Spółka gospodaruje znaczną częścią mienia gminy i środków publicznych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, stanowi, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Do tych czynności należy zaliczyć: udzielenie informacji publicznej co przybiera formę czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w sprawie ale także pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też niepoinformowaniu, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. W rozpatrywanej sprawie organ faktycznie odmówił udzielenia informacji na pierwsze z zadanych przez skarżącego pytań, motywując to z jednej strony tajemnicą przedsiębiorstwa, a z drugiej – argumentując, iż skarżony organ nie jest zobowiązany do udzielenia informacji jako nie objęty zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów – jest to stanowisko błędne. Przedsiębiorstwo, ze względu na wielkość udziałów Gminy [...] jest spółką komunalną, gospodarującą mieniem gminy, zatem jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w zakresie wydatkowania będących w jej zasobach środków finansowych. Czym innym jest odwołanie się do tajemnicy handlowej, której zakres określa art. 7 u.d.i.p. Jednakże właściwą formą realizacji tego uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Decyzja taka podlega zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co umożliwia jej kontrolę pod względem zgodności z prawem. Niewydanie natomiast takiej decyzji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. jest równoznaczne z bezczynnością organu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawę bezczynności, zaś na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego. Jednocześnie, zgodnie z § 1a ww. przepisu Sąd zobowiązany jest orzec, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, iż organ niezwłocznie podjął działania w sprawie a bezczynność w ww. zakresie wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.