II SA/Rz 727/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na czynność Wójta Gminy [....] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego T. D. kwotę 817 zł /słownie: osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T.D. jest czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], podjęta w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że Wnioskiem z dnia [...] utego 2016 r. T. D. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1. Przesłania kserokopii umów o dzieło zawartych pomiędzy Gminą [...] lub Urzędem Gminy [...] a kancelarią prawną wykonującą obsługę prawną Gminy wraz z kopiami rachunków lub faktur za wykonywanie wymienionych usług, za lata 2014-2015; 2. Przesłania kserokopii operatu szacunkowego wykonanego dla działki nr [...] położonej w [...]; 3. Przesłania kserokopii umów zleceń i umów o dzieło zawartych pomiędzy Gminą [...] lub Urzędem Gminy [...] a osobami fizycznymi lub prawnymi z kopiami rachunków lub faktur za wykonywanie usług objętych tymi umowami, za lata 2014-2015; 4. Przesłanie kserokopii wykazu działek pochodzących z mienia wiejskiego wsi M. po 1990 roku; 5. Przesłania protokołów Komisji Rewizyjnej dotyczącego nakładów i wydatków poniesionych na utrzymanie GOWIR w R. oraz dochodów GOWIR za 2015 roku; 6. Przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.) z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina [...] w związku z rozwiązaniem a następnie powołaniem Zespołu Szkół w P.; 7. Przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.) z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina [...] w związku ze zwolnieniami pracowników oraz ponownym przywróceniem ich do pracy w latach 2010-2015; 8. Przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.) z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina [...] w związku z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Rejonową w [...] oraz inne instytucje wymiaru sprawiedliwości przeciwko Wójtowi Gminy [...] w latach 2010-2015. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o podanie kosztów przejazdów oraz o ewidencję czasu pracy Wójta Gminy [...] za ww. okres; 9. Przesłania ewidencji wyjazdów służbowych wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] za okres 2010-2015; 10. Przesłania kopii poleceń wyjazdów służbowych wystawionych na nazwisko M. J. R.. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy [...] udzielił informacji publicznej w zakresie pkt. 1. W zakresie żądania sformułowanego w pkt. 2, 4, 5 ,9 ,10 organ podał, że nie dysponuje żądanymi informacjami i w związku z tym faktem nie może ich udostępnić, a w zakresie określonym w pkt. 3, 6, 7, 8 wniosku organ decyzją z dnia[...] maja 2016 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej "Kolegium", decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję Wójta, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1519/16 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób należyty charakteru wnioskowanych informacji. Oceny te zostały zrelatywizowane wyłącznie do informacji, o których mowa w pkt 3 wniosku. Organy obu instancji zupełnie pominęły w swoich rozważaniach potrzebę oceny pozostałych informacji, wymienionych w pkt. 6, 7 i 8 wniosku. Jeżeli w ocenie organów informacje te stanowią informacje publiczne przetworzone, to prawidłowe uzasadnienie tej oceny wymaga wykazania, że konieczne jest stworzenie takich informacji, ewentualnie wyodrębnienie ich z posiadanych zbiorów w drodze czynności weryfikacyjno-analitycznych, a do podjęcia tych czynności potrzebne jest zaangażowanie osobowe, organizacyjne i finansowe o natężeniu, które zakłóci bieżące funkcjonowanie urzędu gminy. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wystosował do T. D. pismo - powiadomienie o wysokości opłaty za przekształcenie żądanej informacji publicznej wskazując, że ww. opłata wynosi 8.000,00 zł oraz pouczył wnioskodawcę, że skutkiem niepoinformowania organu w ciągu 14 dni o tym czy zgadza się na pokrycie kosztów określonych w powiadomieniu będzie uznanie, że cofa wniosek. T. D. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. uznał wezwanie T. D.za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] 017 w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji publicznej T. D. zarzucił jej naruszenie: - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, - art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi przepis, - art. 15 ust 1. u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieekwiwalentną wysokość opłaty w stosunku do ewentualnych "dodatkowych kosztów". W związku z powyższym, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że nałożona przez organ opłata nie miała charakteru "dodatkowego", a jej wysokość nie odpowiadała faktycznie poniesionym przez organ kosztom. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym majątkiem Skarbu Państwa. Działanie Wójta stanowi ograniczenie tej konstytucyjnej zasady. Powołując się na orzecznictwo naprowadził, że regulacja art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest wyjątkiem od zasady bezpłatności informacji publicznej, a zatem należy ją wykładać ściśle. Wykluczone jest przy tym posługiwanie się ogólnikami niepopartymi konkretnymi i udokumentowanymi wyliczeniami. Czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej w pierwszym rzędzie musza być wykonywane w normalnym czasie pracy jako jedno z zadań organu, natomiast jeżeli generują one dodatkowe koszty w kontekście ogólnej reguły bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 u.d.i.p.) żądana opłata winna odpowiadać rzeczywistym, realnym, kosztom adekwatnym do poniesionych. Organ w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. nie sprecyzował zasadności żądania stosownej opłaty i nie wykazał sposobu jej obliczenia. Powyższe potwierdza, że dowolnie wskazał kwotę, której się domaga, nie analizując jaki będzie koszt udostępnienia informacji publicznej, najprawdopodobniej celem ograniczenia skarżącemu prawa do zapoznania się z treścią żądanych dokumentów. Ponadto podmiot obowiązany musi udostępnić informację publiczną, niezależnie od tego czy uprawniony uiścił opłatę, czy też nie, a regulacja art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Rygor jaki powiązał organ z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2017 r. - cofnięcie wniosku narusza powyższą regulację. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wskazał w pierwszej kolejności na jej niezasadność, następnie kwestionując jej dopuszczalność. Powiadomienie o wysokości opłaty udzielone w toku postępowania jest czynnością wyłączoną spod kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), jako akt lub czynność podjęta w ramach postępowania administracyjnego lub postępowania do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."). Z przepisu tego wynika, że koszty dotyczące udostępnienia informacji publicznej ustala się w momencie kiedy faktycznie zostaną poniesione w zaskarżalnym zażaleniem postanowieniu, którego organ w przedmiotowej sprawie nie wydał, gdyż nie jest to jeszcze etap postępowania na którym może ono zapaść. Samo powiadomienie o wysokości opłaty wystosowane do wnioskodawcy w oparciu o art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi czynność techniczną nie skutkującą obciążeniem wnioskodawcy tą opłatą. Organ wyjaśnił, że z treści z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W przedmiotowej sprawie, wnioskodawca zażądał papierowych kopii wszystkich umów zawartych przez Gminę w okresie 2014-2015. W ocenie organu, wykonanie takich kopii wiązałoby się ze znacznymi uciążliwościami, spowodowanymi ogromną ilość dokumentów koniecznych do kopiowania. Wymagałoby to od pracowników urzędu znacznego nakładu pracy, jak również generowałoby znaczne dodatkowe koszty, oszacowane przez organ na kwotę 8.000,00 zł, o czym wnioskodawca został powiadomiony. Powiadomienie to ma umocowanie w treści art. 15 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazana we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się w pełni zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Ze względu na ustalony przedmiot skargi, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. WSA w pełni akceptuje wyrażane powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w którym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Od takiej czynności przysługuje wnioskodawcy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też, strona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, ma prawo wnieść do WSA skargę domagając się skontrolowania powiadomienia o wysokości opłaty według kryterium legalności (np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/16; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013, CBOSA). Dlatego też stanowisko Organu wyrażone w odpowiedzi na skargę o wyłączeniu powiadomień o wysokości opłaty spod sądowej kontroli administracji publicznej, nie zasługiwało na akceptacje, a zatem nie mogło stanowić podstawy odrzucenia skargi. Ustawodawca mocą przytoczonego wyżej art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadził wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, który wyraża art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nie stanowi kwestii, iż obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (tak M. Jaśkowska [w.:] Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 65, wyrok WSA w Szczecinie z 29 grudnia 2016 r., II SAB/Sz 52/16, CBOSA). Innymi słowy, Organ musi wykazać zasadność wyliczonej opłaty w odniesieniu do złożonego wniosku. Mając na uwadze standardy obowiązujące organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej przy stosowaniu art. 15 u.d.i.p., należało uznać, że skierowane do strony skarżącej powiadomienie o wysokości opłaty ewidentnie narusza powyższą regulację prawa materialnego. Otóż jego treść w sposób kategoryczny wyznacza dla skarżącego obowiązek pokrycia kosztów udostępnienia informacji w wysokości 8000 zł oraz określa termin, w jakim strona ma się wypowiedzieć czy zgadza się na uiszczenie tej kwoty. Organ nie wykazał w sposób poddający się możliwości weryfikacji, że taka wysokość opłaty wynika z konieczności poniesienia dodatkowych tj. niestandardowych kosztów wykonania wniosku o dostęp. Co więcej, Wójt nie starał się zindywidualizować opłaty, poprzez wykazanie jakie wartości składają się na jej wysokość, poprzez podanie : kosztu pracy oddelegowanego w tym celu pracownika, kosztu poświęconego materiału drukarskiego, ilości kopiowanych stron, przyjętych stawek opłaty za skopiowaną stronę. Innymi słowy, w przedmiotowym piśmie brakuje wymaganych informacji przedstawiających rzeczywiste, a więc nie ryczałtowe, koszty udostępnienia informacji publicznej. Dlatego słusznie skarżący, słowami swego pełnomocnika pisze, że żądana od niego kwota opłaty ma charakter abstrakcyjny, gdyż jej wysokość nie została uzasadniona realnymi kosztami realizacji jego prawa dostępu do informacji publicznej. Z tych powodów WSA stwierdza, iż podana w piśmie z [...] marca 2017 r. opłata za przekształcenie informacji publicznej na wniosek T.D., nie została określona zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy u.d.i.p., a zatem czynność ta nie może rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Dlatego powyższe powiadomienie jest czynnością zupełnie bezskuteczną co orzeczono, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.