II OSK 582/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2715/16 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB) przeprowadził w dniach: 29 września 2015 r. i 16 marca 2016 r. czynności kontrolne niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] usytuowanej przy ul. Z. w W. Podczas wizji ustalono, że działka została w 2014 r. ogrodzona z trzech stron, graniczących z działką ew. nr [...], a od strony ulicy Z. nie została ogrodzona. Ogrodzenie zostało wykonane z metalowych słupków, pomiędzy którymi umieszczono metalowe przęsła. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,55 m. PINB uznając, iż przedmiotowe ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazał na podstawie art. 49b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. dalej: "Pr. bud.") T.R. dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia niezabudowanej działki nr [...] przy ul. Z. w W. MWINB po rozpatrzeniu odwołania T.R. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zastosowanie przez PINB nieadekwatnego do stanu faktycznego trybu z art. 49b Pr. bud. Następnie PINB decyzją z dnia [...] 2016 r., nakazał T.R. ponownie dokonanie całkowitej rozbiórki ww. ogrodzenia. Po rozpatrzeniu odwołania T.R. MWINB decyzją z dnia [...] 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej; "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, jakkolwiek błędnie uznał, iż ogrodzenie niezabudowanej działki nie stanowi samowoli budowlanej, to jednak nakazanie jego rozbiórki jest zasadne. MWINB wyjaśnił, że nawet legalne wykonanie robót budowlanych, czy wykonanie robót niepodlegających reglamentacji ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania prawidłowości tychże robót. Niezależnie zatem od tego, czy sporne ogrodzenie objęte było obowiązkiem zgłoszenia zamiaru jego budowy czy nie, musi ono być zgodne w przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego. Zgodnie zaś z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Wschodniego, zatwierdzonego Uchwałą Nr XCIII/2737/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r., nieruchomość nr [...] znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod komunikację tramwajową, usługi handlu i biur, jak również teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - teren obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz na terenie oznaczonym symbolem 2KDD - tereny ulic (dróg publicznych), teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna. W myśl zaś § 16 powyższej uchwały, na tym terenie dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, natomiast na terenie E3 zakazuje się tymczasowego zagospodarowania. W ocenie MWINB, motywy jakimi kierował się T.R. dokonując budowy spornego ogrodzenia nie mają znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z taką decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił błędną interpretację terminu "zagospodarowanie obszaru" i w konsekwencji bezprawny nakaz rozbiórki ogrodzenia, wnosząc o oddalenie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Sąd zwrócił uwagę, że prawo użytkowania wieczystego, w swej treści zbliżone do prawa własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. W tym stanie faktycznym postanowienia planu miejscowego dopuszczające dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie i wprowadzające jednocześnie zakaz tymczasowego zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem E3 oznacza, że jeżeli skarżący prowadził na użytkowanej wieczyście nieruchomości określoną działalność, w oznaczony sposób zagospodarowując nieruchomość do dnia uchwalenia MPZP (np. poprzez ustawienie budek do handlu, utwardzenie terenu, itp.), to po dniu 21 października 2010 r. może prowadzić taką samą działalności, ale nie może już w sposób odmienny zagospodarowywać nieruchomości np. poprzez posadowienie ogrodzenia. Słusznie przyjął zatem organ II instancji, że takie działanie, jak posadowienie ogrodzenia na terenie objętym ww. zakazem, stanowi naruszenie prawa i w związku z tym zastosowanie znajduje dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. przewidująca nakazanie rozbiórki obiektu. W skardze kasacyjnej T.R. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 16 ust. 1 uchwały nr XCIII/2737/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż wzniesienie ogrodzeniu na terenie co do którego skarżącemu kasacyjnie przysługuje tytuł prawny, stanowi tymczasowe zagospodarowanie obszaru; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.c. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne ograniczenie praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 233 k.c., zasadnie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że prawo użytkowania wieczystego podobnie jak prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania. Faktem jest również, że analizowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji pojęcia: "tymczasowe zagospodarowanie", co jednak nie oznacza, że nie jest możliwe odkodowanie jego znaczenia w kontekście pozostałych postanowień tego planu. Zasady tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów objętych planem zostały określone w Rozdziale 13 planu, gdzie w § 16 ust. 1 wskazano, że dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, przy czym jak określono w § 16 ust. 3 zakazuje się tymczasowego zagospodarowania obszarów oznaczonych symbolem E3, a na tym terenie znajduje się działka skarżącego kasacyjnie. W ocenie organów wszelka zabudowa obiektami budowlanymi na tym terenie jest niedopuszczalna, takie stanowisko przyjął też Sąd I instancji, wskazując przy tym, że budowa ogrodzenia stanowi zagospodarowanie terenu. Z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie dopuszczenie dotychczasowego sposobu użytkowania działki w § 16 ust. 1 planu, pozwala również na jej ogrodzenie. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, jak wynika bowiem z § 16 ust. 1 i 3 planu dotychczasowy sposób użytkowania działki skarżącego jest dopuszczony jedynie warunkowo, do czasu jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. Zatem użytkować w sposób dotychczasowy nie oznacza, że na tym terenie można wznosić nowe obiekty budowlane, co wprost wynika z treści § 16 ust. 3 planu, ponieważ posadowienie obiektu budowlanego, a takim niewątpliwie jest ogrodzenie działki, stanowi formę jego zagospodarowania, wykraczającą poza dotychczasowe użytkowanie. O tymczasowości takiego obiektu świadczy nie tylko możliwość jego usunięcia w każdym czasie, ale również ograniczenia czasowe wynikające z § 16 ust. 1 planu. Taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje jednocześnie w zgodzie z definicją słownikową powołaną przez skarżącego kasacyjnie. Jako niedopuszczalne w świetle postanowień planu należy traktować każde tymczasowe zagospodarowanie terenu, które mogłoby w jakikolwiek sposób utrudnić w przyszłości realizację podstawowego przeznaczenia terenu przewidzianego w planie. W tej sytuacji niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.