IV SA/Wa 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne Domu Pomocy Społecznej w B. wraz z jego przebudową, na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne Domu Pomocy Społecznej w B. wraz z jego przebudową, na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne Domu Pomocy Społecznej w B. wraz z jego przebudową, na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Z., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p."), art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także art. 107 § 1 Kpa. Kolegium rozpatrując odwołanie, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów, zatem ma on zastosowanie w odniesieniu do nowej zabudowy. W rozpoznanej sprawie nie znajdzie on zastosowania, gdyż decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Inwestycja objęta decyzją polega na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne i nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu jak również na gabaryty istniejącego budynku. Jednocześnie stanowi ona kontynuację funkcji już istniejących. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na powyższą decyzję A. Z. (dalej "Skarżąca"), pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu nie jest konieczne przeprowadzenie analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren, tj. analizy inwestycji pod kątem uwzględniania zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo że przeprowadzenie takiej analizy jest konieczne w niniejszej sprawie, gdyż zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego dotyczy budynku będącego domem całodobowej opieki społecznej, którego działalność negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie; 2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której realizacja narusza chronione prawem interesy osób trzecich m.in. prawo do spokojnego, niezakłóconego zamieszkiwania i wypoczynku osób zamieszkujących na sąsiednich nieruchomościach; 3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy planowane zamierzenie inwestycyjne na dz. ew. nr [...], obr. [...] w B. jest niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...].09.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu północno - wschodniej części B. – część oznaczona literą C oraz jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z [...].04.2000 r.; 4. naruszenie art. 54 pkt 2 lit b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tych przepisów poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy [...] szczegółowych warunków i wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków - zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera informacji, czy działki, na których znajduje się budynek będący przedmiotem wniosku znajdują się na terenie lub sąsiadują z terenem podlegającym ochronie przyrody i konserwatorskiej na podstawie przepisów odrębnych; 5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (powiązanie z zarzutem w pkt 1 powyżej); b. nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...].01.2016 r. dotyczących wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na osoby zamieszkujące sąsiednie nieruchomości i wydanie decyzji z pominięciem słusznego interesu osób trzecich; c. nieodniesienie się do podniesionego przez skarżącą w treści odwołania zarzutu dotyczącego naruszenia przez decyzję o warunkach zabudowy interesów osób trzecich oraz zarzutu dotyczącego błędnego sformułowania ww. decyzji w zakresie wpływu na środowisko i zdrowie publiczne; 6. naruszenie art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, podczas gdy zagospodarowanie terenu ulegnie zmianie w związku z koniecznością m.in. wybudowania dodatkowych miejsc parkingowych wokół budynku. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne Domu Pomocy Społecznej w B. wraz z jego przebudową, na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora zostały spełnione. W ocenie Skarżącej natomiast wydanie decyzji pozytywnej narusza szereg przepisów wymienionych w skardze. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Analizując dalej przepisy u.p.z.p., wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględnić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona. Jednakże z uwagi na przedmiot postępowania, nie było konieczności ustalania nowych parametrów inwestycji. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez SKO, że w sytuacji gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będzie miała nieco inny zakres. Skoro bowiem wnioskowana inwestycja nie zmieni gabarytów ani formy architektonicznej obiektu budowlanego (a ustalenie to wynika z akt sprawy – patrz wniosek inwestora, który wyznacza przedmiot postępowania) to analizę należy przeprowadzić w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w przypadku zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu byłoby niecelowe. W tej sytuacji, Sąd przyjął, że słusznie organy uznały, że ustalanie parametrów budynku istniejącego, które stosownie do wniosku, nie ulegają zmianie, nie było konieczne. Wyjaśnić należy, że warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest kontynuacja przez planowaną inwestycję funkcji. Zasada ta jest spełniona w razie, gdy nowa zabudowa mieścić się będzie w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkalne, jest zgodna z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisu wobec nie przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, tj. zarzuty zawarte w pkt 1 skargi. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez planowaną inwestycję chronionych prawem interesów osób trzecich. Po pierwsze bowiem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich na tym etapie postępowania mieści się w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi ( przy braku planu) i dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich przewidzianej w prawie budowlanym. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem inwestycji inwestor musi, w zależności od charakteru inwestycji, albo uzyskać pozwolenie na budowę albo dokonać stosownego zgłoszenia. W obu przypadkach organ administracyjny bada, czy dana inwestycja w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalna. Dodać również należy, że czynniki, o których mowa w skardze, tj. prawo do spokojnego niezakłóconego zamieszkiwania i wypoczynku osób trzecich, nie mogą stanowić o zasadności ograniczenia prawa do zabudowy. Z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten dotyczy jednak interesu prawnego, który określony jest normami prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi tu zatem o interes faktyczny, przejawiający się w subiektywnym odczuciu, że inwestycja na działce sąsiedniej wpłynie na komfort życia właścicieli tychże działek. Z powyższych względów Sąd za niezasadne uznał zarzuty zawarte w pkt 2 skargi. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument dotyczący wydania decyzji pomimo objęcia terenu inwestycji planem miejscowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że planowana inwestycja dotyczyć ma działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] w B. Te zaś działki, co nie jest kwestionowane przez Skarżącą, nie są objęte planem miejscowym. Fakt, że zdaniem Skarżącej zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku dotyczyć będzie również części budynku położonego na działce nr [...], pozostaje poza oceną Sądu. Ani bowiem wniosek, ani decyzja ustalająca warunki zabudowy – która jest przedmiotem kontroli – działki tej nie obejmuje. Ewentualne zatem inwestycje na obejmujące swoim zakresem działkę nr [...] będą podlegać restrykcjom przewidzianym odrębnymi przepisami. Niezasadny jest również zarzut podniesiony w pkt 4 skargi. Z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji wymagał uzgodnień w zakresie środowiska czy dziedzictwa kulturowego. Skarżąca również nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na taką konieczność. Tym samym brak postanowień w podniesionym przez Skarżącą zakresie, nie stanowi wady decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa procesowego, w tym naruszeń przedstawionych przez Skarżącą w pkt 5 i 6 skargi. Zarzuty te są związane z zarzucanym przez Skarżącą naruszeniem prawa materialnego. Sąd powyżej przedstawił ocenę tych że zarzutów. Kontrola postępowania organów administracyjnych uprawnia wniosek, że zostało przeprowadzone bowiem zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a decyzja zawiera wszystkie niezbędne i wymagane prawem postanowienia. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.