II SA/Sz 970/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...] , w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania A. C. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie S. gmina S.; uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] r. Zarząd Powiatu w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Przed zbadaniem zarzutów merytorycznych skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestie formalne, a w tym ocenić, czy Zarząd Powiatu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu wyżej cyt. art. 50 w zw. z art. 25 P.p.s.a. Legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skargę na decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję Starosty K. wniósł Zarząd Powiatu K.. Natomiast Starosta K., działając jako organ I instancji, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), zwanej dalej "u.g.n." decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia osobie fizycznej odszkodowania za nieruchomość. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne w wyniku podziału, w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Oznacza to, że wydawanie decyzji w tym przedmiocie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814) zwanej dalej "u.s.p.". Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 26 ust. 1 stanowi, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Skoro więc starosta wydał decyzję w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, to zarząd powiatu na czele z tym starostą (mimo, że skarga została podpisana przez wicestarostę) nie może zasadnie wywodzić, że posiada legitymację procesową do kwestionowania decyzji wydanej przez Wojewodę, jako organu odwoławczego od decyzji starosty. W kwestii legitymacji skargowej powiatu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wypowiedział się w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację wyrażonego poglądu, podkreślając m. in., iż nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji ". W ocenie Sądu, odmienna w niniejszej sprawie podstawa materialnoprawna decyzji organu pierwszej instancji, nie ma wpływu na stwierdzenie, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta tego powiatu (podobnie wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 477/16). Zaznaczyć należy, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Jednostka samorządu terytorialnego nie może więc wstępować raz w rolę procesową organu wydającego decyzję, innym razem w rolę strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (...) w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej". Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że Zarząd Powiatu w K. którego przewodniczącym jest Starosta K., wydający w niniejszej sprawie decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego, a tym samym legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Z tych względów, skargę Zarządu Powiatu K. należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.