II SA/Po 360/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi U. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 497 złotych (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania U. K. i S. K. (dalej: zainteresowani; skarżący) – decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) z dnia [...] 2016 r. znak [...] w części, w której organ I instancji odmówił umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej i uznał, że świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – A. K., wypłacone w okresie od 4 marca 2013 r. do 25 października 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi. W pozostałym zakresie, tj. co do zobowiązania zainteresowanych do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi do dnia spłaty, Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Starosty i umorzyło postępowanie w tym zakresie. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Małoletnia A. K. została na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2011 r. sygn. akt: [...] umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej, tj. u [...] – U. i S. K., z uwagi na fakt, że matka dziecka – O. K. była osobą niepełnoletnią. Na podstawie art. 226 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Starosta P. decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] przyznał [...] i S. K. pomoc pieniężną w wysokości [...] zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. K. w rodzinie zastępczej spokrewnionej, stwierdzając jednocześnie wygaśnięcie wcześniejszej decyzji znak [...] [...] z dnia [...] 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy [...] w P. (dalej: Sąd Rodzinny) umorzył postępowanie w sprawie sprawowania opieki prawnej przez zainteresowanych nad małoletnim dzieckiem – z uwagi na uzyskanie przez biologiczną matkę dziecka, tj. O. K. z dniem 4 marca 2013 r. pełnoletności, a tym samym nabycie pełni władzy rodzicielskiej. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] 2014 r. Starosta P. uchylił z dniem 4 marca 2013 r. własną decyzję z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji był fakt uzyskania przez matkę dziecka pełnoletności i uzyskanie pełni władzy rodzicielskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r. i orzekło o uchyleniu decyzji z dnia [...] 2012 r. – bez wskazania daty, od której nastąpiło uchylenie. W piśmie z dnia 10 marca 2014 r. Sąd Rejonowy [...] w P. Wydział [...] zawiadomił [...] w P. (dalej: [...] w P.), że w związku z uzyskaniem pełnoletności przez O. K. jej rodzice nie pełnią już funkcji opiekunów, ani rodziny zastępczej w stosunku do [...] A. K.. Następnie Starosta P. decyzją z dnia [...] 2016 r. (podpisaną przez Zastępcę Dyrektora [...] w P., działającego z upoważnienia Starosty), odmawiając zainteresowanym umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej, jednocześnie orzekł, że świadczenia pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – A. K., wypłacone w okresie od 4 marca 2013 r. do 25 października 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Ponadto tą samą decyzją organ I instancji zobowiązał skarżących do zwrotu w terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nienależnie pobranego świadczenia – wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Starosta powołał art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6a i ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 575 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 697, z późn. zm.] – dalej: ustawa o wspieraniu rodziny; ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) w zw. z art. 78 ust. 4 pkt 1 i art. 78a ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 – dalej: ustawa o pomocy społecznej) – w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. W odwołaniu od decyzji Starosty zainteresowani zarzucili organowi naruszenie art. 226 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; niezastosowanie art. 104 ust. 6 w zw. z art. 6 pkt 16 tej ustawy oraz błędy w zakresie doręczenia zaskarżonej decyzji, jak i brak wyczerpującego zebrania dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o pomocy rodzinie poprzez orzeczenie w jednej decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, jak również żądania ich zwrotu, a także kwestionowali uznanie, że wypłacone im w spornym okresie świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 stycznia 2017 r. stwierdziło, że w sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem wprawdzie przyznane świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej w rodzinie zastępczej znajduje swe oparcie w przepisach ustawy o pomocy społecznej, stosowanych na podstawie art 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to przedmiotowe odesłanie nie obejmuje spraw związanych z uznaniem świadczeń za nienależnie pobrane. Wskazując na materiał dowodowy, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie podstawą działania był art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji po wydaniu decyzji z dnia [...] 2014 r., którą uchylił z dniem 4 marca 2013 r. decyzję z dnia [...] 2012 r. przyznającą zainteresowanym pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. K. w rodzinie zastępczej spokrewnionej, wstrzymał wypłatę przedmiotowego świadczenia, jednakże wskutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ I instancji do wypłaty wstrzymanych świadczeń, co też nastąpiło. Zdaniem organu II instancji, w wyniku powyższych okoliczności zainteresowani uzyskali bezpodstawnie za okres od 4 marca 2013 r. do 15 października 2014 r. kwotę [...]zł, która została uznana za nienależnie pobrane świadczenie, bowiem z dniem 4 marca 2013 r. utracili oni status rodziny zastępczej [...]. Ponadto, podzielając w pozostałym zakresie zarzuty odwołania, Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie, bowiem postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może być wszczęte dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania o ustalenie wysokości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz terminu ich spłaty. W skardze na decyzję Kolegium zainteresowani, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucili tej decyzji naruszenie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny – poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji skarżących mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. W uzasadnieniu skargi zainteresowani, podtrzymując prezentowane wcześniej w postępowaniu administracyjnym stanowisko, podnieśli, że świadczenie pobierane przez nich w spornym okresie nie było świadczeniem nienależnie pobranym. W tym zakresie wskazali na orzecznictwo sądowe i odróżnienie pojęcia "nienależnego świadczenia", które ma charakter obiektywny od "świadczenia nienależnie pobranego". Podkreślili, że dla zaistnienia przesłania odpowiedzialności z art. 92 ust. 2 powołanej ustawy oprócz elementu obiektywnego oznaczającego rzeczywiste pobranie nienależnego świadczenia wymagane jest łączne zaistnienie przesłania subiektywnej, to znaczy świadomości adresata przedmiotowego świadczenia, że to świadczenie mu nie przysługuje. Odnosząc takie poglądy prawne do stanu faktycznego sprawy, skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie organ nie tylko pozostawał bierny, ale wręcz błędnie informował stronę, że fakt ukończenia przez [...] 18 lat automatycznie nie przesądza, że rodzina zastępcza została rozwiązana, strona jest więc uprawniona do dalszego otrzymywania i pobierania świadczenia. Argumentowali, że nie mieli świadomości tego, że pobierają świadczenie bez podstawy prawnej, które to stanowisko konsekwentnie prezentowali w postępowaniu administracyjnym i że cały czas twierdzili, że skoro odpowiednie organy przyznają im to świadczenie, podnosząc argumenty przemawiające za słusznością swej tezy (notatka pracownika z rozmowy z radcą prawnym), to świadczenie się im należy. Zarzucili również organowi II Instancji, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w ogóle nie badał, czy po stronie skarżących występuje element subiektywny w postaci podjęcia świadomych działań nakierowanych na uzyskanie przez nich nienależnego świadczenia, a w swych rozważaniach zupełnie pominął udział Starosty w zaistniałej sytuacji, albowiem to pracownicy urzędu wielokrotnie informowali skarżących, że wypłacane świadczenie jest świadczeniem należnym. Ponadto podkreślili, że to na organach administracji spoczywa obowiązek znajomości prawa i to one powinny były się zorientować, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia. Podnosząc, że nie można w niniejszej sprawie uznać, iż pobierali nienależne świadczenia, skarżący stwierdzili, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika jasno, że to organ, mając pełna wiedzę w zakresie zmiany sytuacji osobistej zainteresowanych, która winna skutkować wstrzymaniem wypłaty świadczenia skarżącym, uznawał błędnie, że brak jest przesłanek do wstrzymania przyznanych świadczeń wobec osiągnięcia przez [...] pełnoletności, w związku z czym wypłacał stronie to świadczenie, jak i błędnie pouczał stronę, która pobierała wypłacane jej świadczenie. W ocenie skarżących, nie można w takiej sytuacji przypisać im zawinionego, gdyż to zachodzi jedynie po stornie organu, który świadczenie wypłacał, wiedząc czy też nie, że brak do tego podstaw prawnych. Stąd też nie można uznać, że świadczenie pobierane przez skarżących było świadczeniem pobieranym nienależnie. Przy tak sformułowanej argumentacji zainteresowani wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było to czy pobrane przez skarżących świadczenie może być uznane jako nienależnie pobrane. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części; Zgodnie z art. 92 ust. 1, 3 i 6 ustawy, nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała (ust.1 ). Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala, w drodze decyzji, organ, który przyznał świadczenie pieniężne (ust. 3). Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat (ust. 6). Analizując niesporny stan faktyczny ustalony przez orzekające w sprawie organy, nie sposób przyjąć, że skarżący przyjmując świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka działali w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podobnie jak ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się bowiem pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia" lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są natomiast pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, (Wyrok NSA z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 981/10 publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższy wniosek w realia niniejszej sprawy zauważyć należy, że organ powziął wątpliwości czy sporna kwota winna być wypłacona wnioskodawcom. Organowi znane były wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i wszystkie wątpliwości prawne. Mimo to organ wypłacił przedmiotową kwotę wnioskodawcom. Skoro to nastąpiło wnioskodawcy mieli prawo przyjąć, że sporna kwota była im należna. A w związku z tym nie sposób przyjąć aby U. K. i S. K. działali w złej wierze przyjmując przedmiotowe świadczenie. W kontekście zaistniałych faktów skarżący mieli prawo uznać, iż organ podzielił ich argumentacją w zakresie wykładni przepisów. Już powyższa okoliczność przesądziła, iż orzekające w sprawie organy błędnie zinterpretowały treść przepisu art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej objęcie dziecka jedną z form pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż do osiągnięcia pełnoletności. Oznacza to, iż o ile w postanowieniu sądu powszechnego o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej nie zawarto innej daty, małoletni może przebywać w tej rodzinie do uzyskania pełnoletności lub do momentu wydania przez sąd powszechny orzeczenia zmieniającego formę opieki zastępczej lub znoszącego tę formę opieki. Oczywistym jest, iż małoletnia matka dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej, po uzyskaniu przez nią pełnoletności może przejąć opiekę nad dzieckiem, czego skutkiem faktycznym będzie ustanie wykonywania pieczy zastępczej. Organy nie mogą jednak stwierdzić takiego stanu rzeczy bez zbadania kto faktycznie sprawuje pieczę nad dzieckiem: matka dziecka czy rodzina zastępcza. W niniejszej sprawie postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] 2011 r. o umieszczeniu małoletniej A. K. w rodzinie zastępczej nie zostało zmienione bądź uchylone. Takiego skutku nie spowodowało w szczególności postanowienie tego Sądu z [...] września 2013 r. odnoszące się wyłącznie do opieki prawnej nad małoletnią. Skutku takiego nie mogło wywołać pismo ww. Sądu datowane na 10 marca 2014 r. podpisane przez sekretarza sądowego. Okoliczność, że matka małoletniej uzyskała pełnoletność nie spowodowała automatycznie ustania funkcjonowania rodziny zastępczej, brak bowiem przepisu prawnego, który taki skutek by przewidywał. Z kolei wyżej cytowany przepis art. 37 ust. 1 ustawy przewiduje, że jedynym przypadkiem zakończenia sprawowania pieczy zastępczej - z mocy prawa - w ramach rodziny zastępczej jest moment uzyskania pełnoletności dziecka. A contrario: aby inne zdarzenie wywołało taki skutek niezbędne jest wydanie przez sąd powszechny stosownego orzeczenia. Taka wykładnia przepisów jest zgodna z pierwszoplanowym celem ustawy, to znaczy aby małoletni w żadnym momencie nie był pozbawiony pieczy. Tak natomiast mogłoby się stać gdyby w omawianym przypadku wraz z osiągnięciem pełnoletności matki małoletniego dziecka ustała z mocy prawa piecza zastępcza, a matka nie podjęłaby się wykonywania opieki nad dzieckiem. Oczywiście może się zdarzyć, że piecza zastępcza nie jest faktycznie sprawowana. Sytuację taką przewiduje przepis art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym "świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (...)". Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji będzie zobligowany do uwzględnienia powyżej przedstawionych wniosków Sądu. Organ ten będzie również musiał ustalić czy w okresie, którego dotyczy przedmiotowe świadczenie była sprawowana piecza zastępcza nad małoletnią A. K. w ramach rodziny zastępczej. Tylko w sytuacji gdyby tak nie było, zgodnie z wyżej cytowanym przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, możliwe byłoby rozważenie uznania wypłaconego skarżącym świadczenia jako nienależnie pobranego. O kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804, z późn. zm.) orzekł w punkcie II wyroku, uwzględniając wniosek strony skarżącej i fakt korzystania przez stronę z zastępstwa procesowego radcy prawnego.