III SA/Kr 811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia SWSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. – J. na postanowienie Wojewody z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżonym przez B. K. – J. (dalej skarżąca) postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1¹ w zw. z art. 144¹ i art. 219³ ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...] "o odmowie wydania Pani K. K., reprezentującej Panią B. K. – J. zaświadczenia odnośnie postępowania administracyjnego o Nr [...] w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego Pani J. G. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. J w K." Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. B. K. – J. (działając przez pełnomocnika) wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia dotyczącego toczącego się przed tym organem postępowania meldunkowego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] 2016 r. Urząd Miasta poinformował wnioskodawczynię, że nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania informacji o sprawie. W dniu 17 lutego 2016 r. B. K. – J. wniosła zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia. Pismem z dnia 4 marca 2016 r., znak: [...], Wydział Spraw Obywatelskich Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższe pismo uznając go jako skargę na działalność Urzędu Miasta na podstawie art. 218 k.p.a. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 marca 2016 r. B. K. – J., pismem z dnia 9 kwietnia 2016 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 10 kwietnia 2016 r. (akta sądowe sprawy, k. nr 7), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Wojewody z dnia [...] 2016 r., znak: [...], które zdaniem skarżącej jest w istocie postanowieniem o nieuwzględnieniu zażalenia skarżącej na odmowę wydania przez Prezydenta Miasta zaświadczenia w sprawie [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy, tj. art. 219 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., a nadto obrazę art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 660/16, uchylił zaskarżone postanowienie (z dnia [...] 2016 r., znak: [...]) oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (z dnia [...] 2016 r. ) oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawczyni złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217-220 k.p.a. Po przywołaniu treści art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 219 k.p.a. Sąd wskazał, że w tej sprawie Prezydent Miasta w ogóle nie potraktował wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r. jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Podniósł, że organ arbitralnie uznał i to wbrew wyraźnej treści tego wniosku, iż jest to pismo o udzielenie informacji w sprawie administracyjnej, w której wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania J. G. Sąd podkreślił, że nie podano przy tym ani podstawy prawnej ani też nie uzasadniono braku potraktowania tego wniosku jako wniosku o wydanie zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, k. nr 159). Nadto wskazał, że organ II instancji natomiast z jednej strony stwierdził, iż organ I instancji winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, ale uznał również, że skoro pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nie zawiera wszystkich elementów postanowienia wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a., to nie można go uznać za postanowienie. Tym samym zażalenie na pismo odmawiające wydania zaświadczenia potraktował organ II instancji jako skargę na działalność Urzędu Miasta – co także było w tej sprawie, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. Dalej Sąd wywiódł, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji w sposób oczywisty naruszyły prawo. Zdaniem Sądu istota sprawy sprowadza się bowiem do tego, jak rozumieć pismo wnioskodawczyni z dnia 1 lutego 2016 r. Skoro, poza wątpliwością pozostaje treść tego pisma zawierająca żądanie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., to tak sformułowane żądanie było wiążące dla organu administracyjnego. Organ administracyjny nie może dowolnie zmieniać treść żądania i dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Jak wynika to z art. 219 k.p.a. jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia lub nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie - to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia. Wskazał Sąd, że powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, iż zażalenie w trybie art. 219 k.p.a. może wnieść tylko osoba, która wniosła żądanie o wydanie zaświadczenia, która poprzez złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia uzyskuje legitymację procesową do zaskarżenia odmowy udzielenia wnioskowanego zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1073/11, opub. w LEX nr 1109945). W ocenie Sądu w tej sprawie, wbrew sugestii Wojewody, zostało wydane postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Pismo z dnia [...] 2016 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 159) jest właśnie owym ułomnym postanowieniem rozstrzygającym o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. zawiera minimum elementów, pozwalającym go uznać za postanowienie. Zasadniczo nie zawiera jedynie wyraźnego podania podstawy prawnej oraz pouczenia o trybie jego zaskarżenia. Zawiera zaś i oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Wydaje się, że i do takiego poglądu przychylił się Wojewoda, który powinien uchylić to wadliwie wydane postanowienie i nakazać prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. Podobne wady zawiera zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] 2016 r. Sąd zalecił zatem, aby zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r. jako wniosek o wydanie zaświadczenia, zgodnie z art. 217-220 k.p.a. W ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r. organ I instancji – Prezydent Miasta – postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak: [...] "odmówił wydania Pani K. K., reprezentującej Panią B. K.- J. zaświadczenia odnośnie postępowania administracyjnego o Nr [...] w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego Pani J. G. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. J w K." Z kolei postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r. , wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował w ww. postanowieniu oczywista omyłkę pisarską w wierszu 40 w ten sposób, że w miejsce "art. 28 § 2 k.p.a." wpisano " art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (jednolity tekst Dz. U. z dnia 28 marca 2017 r. poz. 657)." Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...]. Zarzuciła organowi obrazę przepisu art. 217 § 1 pkt 2 i 218 § 1 k.p.a. wskutek błędnej wykładni tych przepisów i przyjęcie wbrew ich treści, że zaświadczenie może być wydane wyłącznie stronie postępowania. Wskazała, że przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie uzależnia wydania zaświadczenia od tego, by wnioskodawca miał status strony. Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, jest jej zdaniem szersze od pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedstawiła w tym zakresie argumentację podnosząc, że zgodnie z art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wnioskodawczyni we wniosku wykazała swój interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Oprócz spełnienia tej przesłanki, spełniona jest również i druga, wskazana w art. 218 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności o których wskazanie wniosła wnioskodawczyni znajdują się w zasobie ewidencji ludności prowadzonym przez wydział spraw Administracyjnych Referat Postępowań Meldunkowych UM. Wniosła więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda nie uwzględnił zażalenia skarżącej i utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o ewidencji ludności oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania meldunkowego, prowadzonego w sprawie, jest osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy oraz osoba legitymująca się aktualnym tytułem prawnym do spornego lokalu. Z materiału dowodowego bezspornie natomiast wynikało, że skarżąca aktualnie nie dysponuje tytułem prawnym do spornego lokalu. Tym samym nie posiada interesu prawnego. Słusznie zatem, w ocenie Wojewody, uznał organ I instancji, że skarżąca jest osobą nieuprawnioną do uzyskania informacji o przebiegu postępowania meldunkowego. Podana natomiast w zażaleniu informacja o zawisłej przed sądem powszechnym sprawie z powództwa przeciwko skarżącej pozostawała bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Wojewoda utrzymał więc w mocy kwestionowane zażaleniem postanowienie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła Wojewodzie rażące naruszenie przepisów art. 217 § 2 pkt 2, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 i art. 144 k.p.a. w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu informacji o stanie sprawy meldunkowej. Powtórzyła w tym zakresie podniesioną w zażaleniu argumentację. Podniosła, że odmowa wydania zaświadczenia jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie w ogóle nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia lub potwierdzenia w posiadanej przez organ dokumentacji. W jej ocenie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Skarżąca powinna więc otrzymać zaświadczenie. Wniosła zatem o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem wydania stosownego zaświadczenia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. sprawa może być bowiem rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro w niniejszym przypadku na skutek skargi skarżącej kontroli Sądu zostało poddane postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., to sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że w tym zakresie Sąd nie jest związany innymi wnioskami strony skarżącej oprócz wniosku, wskazanego w art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienia są nieprawidłowe, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak stanowi § 2 ww. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wykładnia przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń, w tym w szczególności wyżej przytoczonych (art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a.), nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego uzyskanie i to temu podmiotowi. Wobec powyższego wydanie przez Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia z dnia 1 lutego 2016 r., jak to zalecił Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 660/16, postanowienia skierowanego nie do skarżącej lecz do jej pełnomocnika, zaaprobowane następnie przez Wojewodę w trybie instancyjnym zaskarżonym postanowieniem, uznać należało za wadliwe. Nie chodzi tu bynajmniej o swego rodzaju "kosmetyczny", czy też niemający zupełnie znaczenia błąd organów wydających kontrolowane postanowienia. Zwrócić należy bowiem uwagę, że mimo, iż zaświadczenie jest czynnością faktyczną i stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji, który w związku z tym nie może dokonywać w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to nie mniej jednak zaświadczenie po pierwsze wydaje się tylko tej osobie, która żądała jego wydania. Po drugie, argumentum a fortiori (tym bardziej), gdy zaświadczenie to z takich a nie innych względów nie może być wydane, albo nie może być wydane zaświadczenie o żądanej przez osobę treści, to jak stanowi art. 219 k.p.a. organ odmawia wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej nie komu innemu, jak osobie ubiegającej się o nie, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie ze swej istoty nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, to jednak potwierdza istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już przez organ dane, którym to potwierdzeniem zainteresowana jest tylko ta osoba żądająca z tego względu jego wydania stając się wskutek tego uczestnikiem "postępowania" o wydanie zaświadczenia. Stąd wydanie, na podstawie art. 219 k.p.a. kontrolowanych postanowień osobie, która nie żądała wydania zaświadczenia Sąd ocenił jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie, wszelkie pisma procesowe odkąd strona ma ustanowionego pełnomocnika organ zobowiązany jest kierować od tego momentu do pełnomocnika strony, a nie do strony. Wymóg ten, obarczony konsekwencjami kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji administracyjnych, dotyczy wszakże postępowania jurysdykcyjnego,w którym dochodzi do konkretyzacji w formie władczego objawu woli organu (decyzji), praw i obowiązków adresata decyzji (aktu administracyjnego). Wówczas to skierowanie przez organ decyzji do pełnomocnika, a nie do strony, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważywszy więc na odmienny charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń i istotę samego zaświadczenia, Sąd uznał zatem, że błąd organów polegający na skierowaniu postanowień z art. 219 k.p.a. do niewłaściwego i nieuprawnionego ich adresata skutkować może tylko ich uchyleniem, gdyż co już zaznaczono, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym), w którym rozstrzyga się o prawach o obowiązkach podmiotu, a więc i nie stosuje się do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń art. 156 k.p.a. i instytucji stwierdzenia nieważności do postanowienia z art. 219 k.p.a. Skoro jednak tego rodzaju postanowienia, jak oceniane, wydawane w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń, zostały poddane kontroli sądów administracyjnych, to przez wzgląd na zasadę praworządności, która w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma w pełni zastosowanie, jak i pewien element władczości organu w odmowie wydania zaświadczenia, należało wyeliminować kwestionowane skargą postanowienia, gdyż nie jest bez znaczenia komu odmawia organ postanowieniem wydania potwierdza istnienia określonego stanu w oparciu o posiadane przez organ dane, czy też komu organ odmawia potwierdzenia żądanej treści. Nieuprawnione jest twierdzenie, że kwestia ta nie ma zupełnie znaczenia. Pełnomocnik strony nigdy nie może być adresatem aktu administracyjnego jak podmiot praw i obowiązków. Wobec powyższych uchybień sąd nie mógł oceniać kwestii zasadności odmowy wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.