II SA/Lu 461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi B. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. A. i T. A. 1014 (tysiąc czternaście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 29 sierpnia 2016 r., znak: [...], o ustaleniu R. W. (dalej także: inwestor) warunków zabudowy na budowę chlewni wraz z tuczarnią o powierzchni 3500 m2 o obsadzie do 208,25 DJP oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 2530 m3 z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę dwóch silosów paszowych na zboża o pojemności 2 x 250 t, a także silosów na mieszanki z paszociągami - dwóch o pojemności 12 t, trzech o pojemności 6 t oraz jednego o pojemności 3,6 t oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 5 m3 przewidzianych do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K.. W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w sprawie oraz przepisy prawa mające w tej sprawie zastosowanie. Zdaniem organu inwestor spełnił wszystkie obowiązki określone w przepisach dla pozytywnego rozpoznania jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, w tym uzyskał wymaganą decyzję środowiskową z dnia 10 października 2013 r., która została załączona do tego wniosku. Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie określone we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest tożsame z przedsięwzięciem, dla którego zostały ustalone środowiskowe uwarunkowania, a wskazane w tym wniosku parametry techniczne przedsięwzięcia mieszczą się w wielkościach określonych w decyzji środowiskowej. Organ stwierdził że opisana decyzja środowiskowa jest aktualna, albowiem dochowano terminu na złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wynoszącego 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna (art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). W ocenie Kolegium, zarzuty co do uciążliwości dla środowiska wiążących się z chowem zwierząt były już oceniane były w decyzji środowiskowej, zaś zarzut co do braku aktualności oświadczeń rolników o odbiorze gnojowicy nie ma wpływu na wynik sprawy. Kolegium stwierdziło również, że niewątpliwie opisana na wstępie inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który wyłącza konieczność badania zachowania warunku dobrego sąsiedztwa. Planowana zabudowa ma bowiem charakter rolniczy i jest związana ze zlokalizowanym na tych działkach siedliskiem, w ramach którego istnieje już budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Działki inwestora stanowiące użytki rolne położone są w terenie zabudowanym i zurbanizowanym, wykorzystywanym rolniczo, w którym w sąsiedztwie także dominuje zabudowa zagrodowa. Powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z tą zabudową zagrodową, wynosi około 8,21 ha, a zatem przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 7,33 ha. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium wnieśli B. A. i T. A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7, art. 6 ust. 2 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p., poprzez naruszenie wymagań ładu przestrzennego, wskutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, gdzie brak jest obiektów o podobnej wielkości i skali produkcji, gabarytów i formy architektonicznej a nawet linii zabudowy; - art. 61 ust. 4 u.p.z.p, poprzez błędne uznanie, że budynek stanowiący przedmiot planowanej inwestycji stanowi element zabudowy zagrodowej; - art. 89 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych osób, celem ustalenia szczegółowych warunków zabudowy, jakie powinny zostać zawarte w decyzji oraz wysłuchania i ewentualnego uwzględnienia sugestii mieszkańców miejscowości, w której ma zostać zlokalizowana inwestycja, a w efekcie nienależyte ustalenie stanu faktycznego w zakresie uciążliwości i szkodliwości inwestycji dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd – co do zasady – rozpoznając sprawę, bierze pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy również z naruszeniem art. 136 k.p.a., czy planowana przez inwestora zabudowa obejmująca budowę chlewni wraz z tuczarnią o powierzchni 3500 m2 o obsadzie do 208,25 DJP oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 2530 m3 z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę dwóch silosów paszowych na zboża o pojemności 2 x 250 t, a także silosów na mieszanki z paszociągami – dwóch o pojemności 12 t, trzech o pojemności 6 t oraz jednego o pojemności 3,6 t oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 5 m3 przewidzianych do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K.. Zdaniem Kolegium, zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją o warunkach zabudowy należało zakwalifikować do zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 ustawy) i wobec tego nie miała zastosowania "zasada dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, co doprowadziło Kolegium do wniosku, że nie było potrzeby określenia obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniając tę tezę Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne "ma charakter rolniczy i związana jest ze zlokalizowanym na tych działkach siedliskiem, w ramach którego istnieje już budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Działki inwestora stanowiące użytki rolne położone są w terenie zabudowanym i zurbanizowanym, wykorzystywanym rolniczo, w którym w sąsiedztwie także dominuje zabudowa zagrodowa. Z informacji odnoszącej się do rejestru gruntów Gminy S. obręb K. działki wnioskodawcy jak i skarżący do sklasyfikowane są w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz użytki rolne zabudowane oznaczone w klasie bonitacyjnej R IVa, RIVb, RV, a także B- RIV, B-R IVb, B- RV. Ustalenia te wskazują, że planowany obiekt przewidziano do realizacji na działce o walorach podobnych do występujących na działce skarżących, czyli na gruncie o rolnym przeznaczeniu w świetle zapisów rejestru gruntów". Zauważyć należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 340/10), wyrażono pogląd, że "inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płyty gnojowej stanowi element zabudowy zagrodowej. Nadto, nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że zabudowa zagrodowa stanowi tylko małe budynki inwentarskie oraz że wszystkie budynki znajdować się mają w niewielkiej od niej odległości, tylko wówczas bowiem znajdować się będą w obrębie jednego podwórza. Nie ma również podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę co do zasady podziela pogląd wyrażony we wskazanym wyroku (sygn. akt II SA/Lu 340/10), z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że taki kierunek interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może być oderwany od okoliczności konkretnej sprawy, a oparte na zawartej w tym przepisie normie prawnej rozstrzygnięcie nie może prowadzić do obejścia prawa poprzez bezpodstawne pominięcie zasady zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą jest, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustawowych, w tym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyjątki od zasady obligatoryjnego i łącznego spełnienia tych przesłanek, określone w przepisach ust. 2 – 4 art. 61 tej ustawy, muszą więc być interpretowane ściśle, bowiem wymaga tego obowiązek realizacji ustawowej reguły poszanowania ładu przestrzennego, wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Pogląd ten jest całkowicie zbieżny ze stanowiskiem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt II Sa/Lu 340/10). Trzeba bowiem podkreślić, że w tym wyroku WSA stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (tak NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r.; II OSK 1536/07), a nadto, że w świetle przytoczonej definicji, wskazana we wniosku inwestycja, polegająca na budowie budynku inwentarskiego na działkach użytkowanych już obecnie dla celów zabudowy zagrodowej – stanowi element zabudowy zagrodowej. Podzielając ten pogląd zauważyć należy, że kluczową kwestią w rozstrzyganej obecnie sprawie było stwierdzenie, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych zamierzenie inwestycyjne obejmowało budynek mogący zaliczać się do zabudowy zagrodowej inwestora, przy czym wymagało to w pierwszej kolejności precyzyjnego ustalenia granic obszaru zabudowy zagrodowej, a następnie ustalenia istotnych cech planowanej inwestycji, według których należałoby ocenić zagrodowy – bądź nie – charakter tej inwestycji. Kolegium zaniechało jednak dokonania takich ustaleń, ograniczając się do wyrażenia oceny, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej, a projektowany budynek inwentarski jest związany z prowadzonym przez stronę skarżącą gospodarstwem rolnym, zaś inwestorzy spełniają wszystkie warunki w zakresie powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego. Powyższa ocena wyrażona została w sposób dowolny, bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim Kolegium zaniechało ustalenia granic istniejącego obszaru zabudowy zagrodowej, co uniemożliwia weryfikację tezy organu o realizacji zamierzenia inwestycyjnego na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy (k. 163-164 i 167-168 akt administracyjnych) znajdują się mapy, stanowiące załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, z których bezsprzecznie wynika, że zamierzenie inwestycyjne realizowane na działkach nr [...], [...] i [...] obejmuje obszar wielokrotnie przekraczający obszar podwórza usytuowanego na działce nr [...]. Co więcej, z treści wskazanej decyzji o warunkach zabudowy wynika ponadto, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek określono na poziomie 40%, choć na działach sąsiednich ten parametr zabudowy kształtuje się na poziomie od 15% do 25%. Bezsporne jest przy tym, że teren wspomnianych działek, mający kształt prostokąta o wymiarach około 74 m x 390 m (zob. pkt 6 części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz mapy stanowiąca część graficzną opisanej analizy i załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 sierpnia 2016 r. – k. 161-168 i 170v akt administracyjnych). Nie może więc budzić wątpliwości, że dane co do rozmiaru obszaru lokalizowanej inwestycji oraz dopuszczalnej wielkości budynku, wskazują na to, że zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi do daleko idącej zmiany stanu zagospodarowania terenu inwestycji, na skutek czego dojdzie do trwałych zmian zagospodarowania przestrzennego na wskazanych działkach. Trzeba podkreślić, że w obrębie podwórza na działce nr [...] znajdują się jedynie budynki mieszkalne i gospodarcze, zajmujące znikomą część powierzchni opisanych wyżej działek (k. 163-164 akt administracyjnych). Dodać przy tym należy, że o zakresie zamierzenia inwestycyjnego świadczy także to, że projektowana inwestycja obejmuje budowę: - chlewni wraz z tuczarnią o znacznej powierzchni – 3 500 m2 oraz o obsadzie do 208,25 DJP, przy czym na docelową obsadę składać się będzie 3 sztuki knurów, 168 sztuk macior, 1 436 sztuk prosiąt i warchlaków oraz 612 sztuk tuczników; - zbiornika na gnojowicę o pojemności 2530 m3; - dwa silosy paszowe na zboża o pojemności 250 t każdy; - dwa silosy na mieszanki z paszociągami o pojemności 12 t każdy; - trzy silosy na mieszanki z paszociągami o pojemności 6 t; - jeden silos na mieszanki z paszociągami o pojemności 3,6 t; - bezodpływowy zbiornik na ścieki bytowe o pojemności 5 m3. W ocenie Sądu, zestawienie tych danych dotyczących projektowanych budynków oraz urządzeń budowlanych ze stanem zagospodarowania wskazanego podwórza, także podważa tezę o realizacji zamierzenia inwestycyjnego na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej. W konsekwencji – wobec rozmiaru zamierzenia inwestycyjnego – zmiana taka może istotnie oddziaływać na ład przestrzenny obszaru znacznie wykraczającego poza działki inwestora. Nie można w tej sytuacji podzielić poglądu Kolegium, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej, skoro Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek ustaleń co do granic tego obszaru, a charakterystyka planowanych obiektów dodatkowo podważa przyjętą przez Kolegium tezę. Trzeba także stwierdzić, że ustalenia Kolegium, jakoby projektowana inwestycja miała być związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a inwestor spełnia wszystkie warunki w zakresie powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego są – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nieistotne i częściowo wadliwe. Okoliczność, że nowopowstałe obiekty budowlane i urządzenia będą związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie jest istotna dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem w przepisie tym wymagane jest zaliczenie budynku do zabudowy zagrodowej, a znaczenie normatywne tego określenia nie jest tożsame z istnieniem związku budynku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Bezpodstawny natomiast jest zarzut naruszenia art. 89 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu ustalenia szczegółowych warunków zabudowy, jakie powinny zostać zawarte w decyzji oraz wysłuchania i ewentualnego uwzględnienia sugestii mieszkańców miejscowości, w której ma zostać zlokalizowana inwestycja, a w efekcie nienależyte ustalenie stanu faktycznego w zakresie uciążliwości i szkodliwości inwestycji dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. Niewątpliwie strony postępowania – właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym skarżący mieli zapewnioną w toku postępowania możliwość wyrażenie swojego stanowiska co do planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było zbędne. Z tych względów Sąd obowiązany był uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku. Obowiązkiem organów będzie rozpoznanie sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, po uprzednim wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 i § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.