II SA/Łd 617/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. LS II SA/Łd 617/17 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdziło, że we wsi R., gromada O. położona jest wspólnota gruntowa/mienie gromadzkie o powierzchni około 1,75 ha wspólnie użytkowana przez mieszkańców wsi. Decyzją z dnia [...] zatwierdzono wykaz gospodarstw uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi R., gromady O. oraz wielkość udziałów poszczególnych gospodarstw rolnych wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do tej decyzji. W grudniu 2016r. do Starosty [...] wpłynęło kilkadziesiąt indywidualnych wniosków o wpisanie wnioskodawców, na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 703) do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej we wsi R. Wnioski te złożone zostały przez osoby, które twierdzą, iż są następcami prawnymi osób wymienionych w wykazie członków wspólnoty z 1964 roku. Część z nich załączyła do wniosków dokumenty potwierdzające następstwo prawne. Starosta [...] zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej położonej we wsi R., a następnie decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Starosta [...] wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja ustalająca wykaz osób uprawnionych do udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej z roku 1964 i wydanie przez Starostę nowej decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi R. prowadziłoby do rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej już decyzją ostateczną, co godziłoby w trwałość decyzji ostatecznych. Od powyższej decyzji zostało złożonych 19 odwołań, w tym przez W. K. Odwołująca podniosła, zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu obecnie obowiązującym (poprzez niewydanie decyzji, do której wydania Starosta jest zobligowany w świetle prawa), wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązki odpowiedniego organu, wynikające z art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. zatwierdzenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie został w odniesieniu do wspólnoty gruntowej wsi R. dokonany, gdyż wydana została decyzja z dnia [...], ustalająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a także sporządzony został wykaz, w którym podana została wielkość udziałów poszczególnych gospodarstw, zatwierdzony prawomocną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...]. Wojewoda zauważył, że wnioskodawcy oparli swoje wnioski na art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który przewiduje procedurę ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Wydanie przez Starostę [...] w trybie art. 8a ustawy decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej R. prowadziłoby do rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej już decyzją ostateczną. Zdaniem Wojewody, brak było w tych okolicznościach faktycznych i prawnych podstaw do uwzględnia wniosków o wpisanie następców prawnych do wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w trybie art. 8a znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewidują możliwość dokonywania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wpisanie poprzez wpisanie następcy prawnego w miejsce zmarłego uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, ale zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmianę statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zgodnie bowiem z przepisami art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu obowiązującym zarówno w 1963 r., jak i w czasie składania wniosków do Starosty Wieluńskiego, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. W przypadku, gdy uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Reasumując Wojewoda wskazał, że istnieje już wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, sporządzony w 1964 r., zaś wszelkie zmiany w wykazie nieruchomości czy też osób uprawnionych winny być dokonywane w trybie art. 18 ust. 2 przez zarząd spółki, a nie w trybie art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. K. podniosła zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wskazując, że organ miał obowiązek ustalić wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz nieruchomości przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów bez względu na okoliczność, czy wydane zostały uprzednio przez prezydia rad narodowych decyzje w latach 60-tych XX wieku. Ustawodawca wprowadzając art. 8a ustawy był świadom, że w praktyce funkcjonować mogą historyczne decyzje rad narodowych. Gdyby obowiązek wydania nowych decyzji przez starostów nie miał dotyczyć spraw objętych uprzednio wydanymi decyzjami, wówczas w redakcji przepisów poczynione byłoby stosowne zastrzeżenie. Powołując takie argumenty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania z wniosku o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być fakt, że skarżąca (jak i kilkadziesiąt innych osób) wystąpiła w wnioskiem o "dokonanie aktualizacji" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej, położonej we wsi R., gm. O., z powołaniem się na art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Przepis ten, podobnie jak przepisy art. 8a – 8o, wprowadzony został do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1276). Wyjaśnienia jednak wymaga, że celem nowelizacji ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie było zaktualizowanie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych, niezależnie od wydanych uprzednio na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzji, lecz uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji (druk sejmowy VII.3193, www.sejm.gov.pl) "aktualnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istnieje ponad 5100 wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha. Jednak prawie 3500 z nich nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie - mimo że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwy organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. (...) Ponadto udziałowcy jedynie 1080 istniejących wspólnot utworzyli spółki sprawujące zarząd nad tymi wspólnotami. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego (...). Z uwagi na powyższe oraz na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (...). Należy nadmienić, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe będą mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych." W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy wspólnota gruntowa we wsi R. posiada uregulowaną sytuację prawną z uwagi na funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stwierdzającą, że we wsi R., gromada O. położona jest wspólnota gruntowa/mienie gromadzkie o powierzchni około 1,75 ha wspólnie użytkowana przez mieszkańców wsi oraz decyzję z dnia [...], zatwierdzającą wykaz gospodarstw uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi R., gromady O. oraz wielkość udziałów poszczególnych gospodarstw rolnych wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do tej decyzji, przepisy art. 8a ustawy nie znajdują zastosowania. Tryb przewidziany przepisami art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie służy również aktualizacji wykazów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, tj. ujęciu w wykazie następców prawnych zmarłych osób uprawnionych. Trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że już w pierwotnym brzmieniu art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazywał na powinność utworzenia przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Jak wynika z art. 18 ust. 2 ustawy nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Aktualizacja osób uprawnionych, polegająca na wpisaniu następców prawnych następuje w trybie art. 18, nie zaś art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a podmiotem uprawnionym do dokonania aktualizacji jest spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą. Reasumując, prawidłowo uznały organy obu instancji, że brak jest podstaw do załatwienia indywidualnych żądań wnioskodawców, będących następcami prawnymi osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na mocy wykazu stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...], wobec czego zasadnym stało się umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. ms