IV SA/Wa 707/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i G. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej -oddala skargę- Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II Instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] grudnia 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. S. i M. S. (skarżący, strona skarżąca), prowadzącego działalność pod nazwą [...] S.C., [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowisk w P. (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w miejscu prowadzenia działalności Oddział przy ul. [...] w P. W decyzji z [...] grudnia 2014 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. Stan sprawy przestawiał się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] marca 2011 r. przeprowadził kontrolę [...] S.C. w L., ul. [...] w P., której właścicielami są skarżący. W trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne, papier, tektura. Ponadto na placu prowadzona jest sprzedaż opału (węgla, brykietu, drewna kominkowego). Podczas kontroli ustalono także, że kontrolowany podmiot nie posiada regulacji stanu formalnoprawnego z zakresu gospodarki odpadami - brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany zebrał w 2011 r. następujące rodzaje i ilości odpadów: [...]- papier i tektura - zebrano [...] Mg; 15 01 04 - opakowania z metali - zebrano [...] Mg; 16 06 01* - baterie i akumulatory - zebrano [...] Mg; 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz - zebrano [...] Mg; 17 04 02 - aluminium - zebrano [...] Mg; 17 04 04 - cynk - zebrano [...] Mg; 17 04 05 - żelazo, stal - zebrano [...] Mg; 17 04 07 f- mieszaniny metali - zebrano [...] Mg; 19 12 01 - papier i tektura - zebrano [...] Mg; odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, które znajdowały się w kontenerze razem z odpadem złomu stalowego. Odpady po zebraniu odpowiedniej ilości przekazywane były do odbiorców uprawnionych do zgodnego z prawem zagospodarowania tych odpadów. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] sygnatura protokołu: [...] podpisanym przez kontrolującego i skarżącego w dniu [...].03.2011 r. W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. pismem z 14 kwietnia 2011 r. znak: [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej: u.o.). W toku postępowania przed organem I instancji G. S. pismem z 20 kwietnia 2011 r. poinformowała, że prowadzi działalność związaną ze skupem surowców wtórnych od 26 lat, stara się od dawna uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów, jednak z powodu zawiłości przepisów prawa, braku jednoznacznych interpretacji oraz braku dobrej woli ze strony urzędników - sprawy załatwia się miesiącami. W piśmie strona poinformowała również, że nałożenie kar spowoduje upadek firmy będącej jej źródłem dochodu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. w decyzji z [...] czerwca 2011 r. wymierzył skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] S.C. karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że fakt, że kontrolowany podmiot czyni starania o uzyskanie zezwolenia świadczy, że jest świadomy spoczywających na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem organu I instancji skarżący prowadząc przedmiotową działalność bez uzyskania wymaganego zezwolenia byli świadomi spoczywających na nich obowiązków oraz ewentualnych sankcji związanych z niezastosowaniem się do wymogów prawa. W piśmie z 25 lipca 2011 r. strona odwołała się od decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca poinformowała, że 10 stycznia 2008 r. po raz pierwszy złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów i od tego czasu toczą się postępowania administracyjne zmierzające do uzyskania tego zezwolenia. Podczas trwania postępowania odwoławczego, pismem z 2 września 2011 r. skarżąca przekazała GIOŚ decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu surowców wtórnych oraz sprzedaży opału w P. przy ul. [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] stwierdzającą odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania magazynu na punkt skupu surowców wtórnych oraz sprzedaży drewna paczkowanego, węgla workowanego i metali kolorowych w P. przy ul. [...]. W piśmie z 22 lutego 2012 r. skarżąca przedłożyła: wniosek z 18 stycznia 2012 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dla placu zlokalizowanego w P. przy ul. [...]; zawiadomienie Urzędu Miasta P. z 6 lutego 2012 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia w zakresie zbierania odpadów w punkcie prowadzonym przez firmę [...] w P. przy ul. [...]; zawiadomienie Urzędu Miasta P. z 6 lutego 2012 r. znak: [...] o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym na terenie punktu zbierania odpadów zlokalizowanego w P. przy ul. [...] w zakresie gospodarki odpadami. W piśmie z [...] lutego 2012 r. skarżąca przedłożyła GIOŚ między innymi decyzję Starosty P. z [...] lutego 2012 r. znak: [...] zezwalającą na transport odpadów. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. skarżąca przekazała GIOŚ decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] zezwalającą na zbieranie odpadów na terenie punktu położonego w P. przy ul. [...]. W piśmie tym skarżąca poinformowała, że odnośnie punktu zbierania odpadów mieszczącego się w P. przy ul. [...] jest na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji z [...] grudnia 2014 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli o sygnaturze: [...], do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Organ II instancji powołał się na treść art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą mieć one wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zaskarżonej decyzji. GIOŚ powołał się na ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lutego 2011 r. – [...] marca 2011 r. w ramach, której stwierdzono, że strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów o kodach: 15 01 01 (papier i tektura), 15 01 04 (opakowania z metali), 16 06 01* (baterie i akumulatory), 17 04 01 (miedź, brąz, mosiądz), 17 04 02 (aluminium), 17 04 04 (cynk), 17 04 05 (żelazo, stal), 17 04 07 (mieszaniny metali), 19 12 01 (papier i tektura) oraz odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. GIOŚ przytoczył w uzasadnieniu treść art. 28 u.o., zgodnie z którym na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów wymagane jest uzyskanie zezwolenia, to skarżący prowadząc działalność gospodarczą bez takiego zezwolenia naruszył ww. przepis. W ocenie GIOŚ, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany był do wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie tego przepisu. Organ II instancji stwierdził, że w dniu kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska strona nie posiadała stosownego zezwolenia, a karę wymierzoną w myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. uznał za zasadną. W skardze strona skarżąca zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] grudnia 2014 r. zarzucając jej naruszenie: -art. 33 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi bez osobowości prawnej i zdolności prawnej, wskutek czego decyzja jest niewykonalna w administracyjnym trybie egzekucji, a przez to nieważna; - art. 2 i art. 8 Konstytucji poprzez wymierzenie kary rażąco wygórowanej i niezasadnej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, wstrzymanie wykonalności decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i powinna być uchylona. W ocenie skarżących, jako stronę postępowania potraktowano spółkę cywilna i to temu podmiotowi (a nie poszczególnym wspólnikom) doręczono poszczególne decyzje, w szczególności decyzję organu II instancji. Według skarżących, decyzja została skierowana do podmiotu, który nie może skutecznie występować w postępowaniu administracyjnym, ani nabywać praw i obowiązków, w tym obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Zdaniem strony skarżącej kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności i jako taka powinna zostać uchylona. Ponadto w ocenie skarżących, wymierzona kara jest rażąco wygórowana wobec możliwości płatniczych wspólników spółki cywilnej [...]. Spółka ta nie posiada pieniędzy; finansuje się kredytem. Wspólnik G. S. jest rencistą i nie ma środków na uiszczenie należności. Według strony skarżącej obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł jest niekonstytucyjny albowiem narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka przez wiele lat bezskutecznie domagała się wydania decyzji od organów administracji publicznej. Niedopuszczalne było zdaniem strony skarżącej, utrzymanie kary w mocy, skoro stan faktyczny w dniu wydania decyzji przez organ II instancji był już inny aniżeli w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny w zakresie interpretacji przesłanek odpowiedzialności administracyjnej i stosowania administracyjnych kar pieniężnych w ochronie środowiska. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia skarżącym kary pieniężnej. Organ wskazał również, że wymierzenie kary przez organ I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa miało charakter obligatoryjny. Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą, według Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Bezspornym jest, że skarżący nie zrealizował obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Kontrola G. S. i M. S., prowadzących działalność pod nazwą [...] S.C., ul. [...] L., przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. przy ul. [...] wykazała, że [...] S.C. zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne, W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany zebrał w 2011 r. następujące rodzaje i ilości odpadów: 150101- papier i tektura - zebrano [...] Mg; 15 01 04 - opakowania z metali - zebrano [...] Mg; 16 06 01* - baterie i akumulatory - zebrano [...] Mg; 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz - zebrano [...] Mg; 17 04 02 - aluminium - zebrano [...] Mg; 17 04 04 - cynk - zebrano [...] Mg; 17 04 05 - żelazo, stal - zebrano [...] Mg; 17 04 07 f - mieszaniny metali - zebrano [...] Mg; 19 12 01 - papier i tektura - zebrano [...] Mg; odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, które znajdowały się w kontenerze razem z odpadem złomu stalowego. Obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania oraz transport odpadów wynika z art. 28 ust. 1 u.o. Realizacja tego obowiązku jest zgodna z zasadą reglamentacji. W przepisach u.o. zasada reglamentacja występuje jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych mających postać zezwoleń obowiązujących w gospodarce odpadami. Sprowadza się ona do działalności organów administracji polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 lej u.o., jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Karę, według art. 79d ust. 1 u.o., wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W niniejszej sprawie strona skarżąca naruszyła obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 u.o., co zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie art. 79b u.o. Należy zdaniem Sądu podkreślić, że pozycję prawną podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania i transportu odpadami określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla takiego przedsiębiorcy nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego w art. 28 ust. 1 u.o., według, którego prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań"(zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Należy wyjaśnić, że obowiązki związane ze zbieraniem i transportem odpadów są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125.). Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku w postępowaniu z odpadami może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38.). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny zastosowania kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. jest konsekwencją wystąpienia odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta jest jednym z instrumentów zabezpieczenia sytuacji prawnej podmiotu prawa, której wyrazem są jego prawa i obowiązki. Odpowiedzialność administracyjna jest zatem nie tylko pojęciem języka prawnego i prawniczego, które można zastąpić inną konstrukcją normatywną. Jest to pojęcie o ściśle określonej treści normatywnej, która wyraźnie kształtuje stosunki prawne w gospodarce odpadami podmiotów prowadzących działalność w zakresie zbierania i transportu odpadami. Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska oznacza obowiązek ponoszenia przez dany podmiot ujemnych konsekwencji, które są ujęte w przepisy prawne, a które dotyczą stanów lub zdarzeń podlegających ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywanej prawnie takiemu podmiotowi w określonym porządku prawnym (zob. J. Stelmasiak, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska. Zagadnienia podstawowe, "Annales UMCS" 1993, Sectio G, t. XI, 22, s. 208 i n.). Podstawą odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Elementem tej odpowiedzialności jest m.in. administracyjnoprawny obowiązek ochrony środowiska przed odpadami. Ten rodzaj odpowiedzialności stwarza prawną możność zastosowania sankcji administracyjnej, wypływającą z faktu naruszenia normy prawnej, którą w niniejszej sprawie jest administracyjna kara pieniężna. Odpowiedzialność administracyjna w działalności przedsiębiorcy prowadzącego zbieranie i transport odpadów jest koniecznym następstwem naruszenia przepisów prawa gospodarki odpadami. Jest to jeden z elementów władztwa administracyjnego, wreszcie zasada ponoszenia ujemnych konsekwencji zachowania sprzecznego z prawem. Kara pieniężna za prowadzenie ww. działalności bez zezwolenia jest sankcją administracyjną. Podstawowymi funkcjami sankcji administracyjnych w ochronie środowiska są: funkcja prewencyjna, restytucyjna, wychowawcza, a także represyjna (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnych w ochronie środowiska, [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne, Warszawa 2011, s. 222.). W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji określił przesłanki, jakie wziął pod uwagę podczas ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącym. Sąd w tym składzie nie podziela zarzutu strony skarżącej, że wymierzona kara jest rażąco wygórowana wobec możliwości płatniczych skarżących. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że kara pieniężna za naruszenie przepisów dotyczących postępowania z odpadami w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 1987 r., IV SA 667/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 6.). Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w skardze, dotyczącego skierowania decyzji do podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej, należy stwierdzić, że powyższe twierdzenie jest bezpodstawne. Jak wynika z akt sprawy adresatem zarówno decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i decyzji GIOŚ są wspólnicy spółki cywilnej. W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji wydana została decyzja wymierzająca karę pieniężną G. S. i M. S., prowadzącym działalność pod nazwą [...] S.C., ul. [...] L. Zdaniem Sądu, decyzja ta została zaadresowana prawidłowo do G. S. i M. S. Rozpatrując odwołanie GIOŚ ustalił, że aktem notarialnym repertorium A: [...], podpisanym [...] marca 2008 r. M. S. udzielił G. S. pełnomocnictwo do reprezentowania firmy [...] S.C. w L. przed wszelkimi osobami fizycznymi i prawnymi, instytucjami, bankami, urzędami, sądami, do prowadzenia dokumentacji firmy, podpisywania umów i dokumentów, a także do składania wszelkich oświadczeń i wniosków wobec wymienionych podmiotów. W związku z powyższym pismo z 25 lipca 2011 r. podpisane tylko przez G. S., należało uznać za odwołanie zarówno G. S., jak i M. S., prowadzących działalność pod nazwą [...] S.C., ul. [...] L. od decyzji organu I instancji z [...] czerwce 2011 r.. Należy wskazać ponadto, że zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] grudnia 2014 r. została zaadresowana do G. S., zarówno jako do prowadzącej działalność pod nazwą [...] S.C., ul. [...] L., jak i jako do pełnomocnika M. S. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wymierzenie kary rażąco wygórowanej i niezasadnej, należy stwierdzić, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są ustawowo powołane do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w związku z czym kontrolują między innymi czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą mają uregulowany stan formalnoprawny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o wymierzeniu kary rażąco wygórowanej i niezasadnej. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które wyłączają odpowiedzialność strony skarżącej za prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów bez zezwolenia. W skardze strona skarżąca podnosi, że przez wiele lat bezskutecznie domagała się wydania decyzji od organów administracji. W odwołaniu od decyzji skarżąca stwierdziła, że jest świadoma spoczywającego na niej obowiązku uzyskania wymaganej decyzji oraz, że w branży surowców wtórnych pracuje od 26 lat. Skarżąca wskazuje przy tym, na zawiłość przepisów prawa, brak jednoznacznych ich interpretacji oraz brak dobrej woli ze strony urzędników. W skardze strona skarżąca podnosi, że wymierzona kara pieniężna narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Sąd podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz w doktrynie, według których odpowiedzialność administracyjną można łagodzić poprzez zwolnienie z odpowiedzialności w pewnych sytuacjach, w szczególności w tych, w których podmiot korzystający ze środowiska zrobił wszystko, czego można od niego oczekiwać, aby do popełnienia deliktu nie doszło. W ocenie Sądu, wskazane w odwołaniu oraz w skardze przyczyny prowadzenia działalności bez zezwolenia nie stanowią okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny w niniejszej sprawie. W kontrolowanej sprawie nie można zatem mówić, że nałożenie kary pieniężnej było nieusprawiedliwione, albowiem strona skarżąca zajmująca profesjonalnie działalnością gospodarczą nie zrobiła wszystkiego czego można oczekiwać w danych okolicznościach sprawy. Wyłączenie odpowiedzialności za delikt administracyjny nie może naruszać zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – zasady "materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko – zasady zanieczyszczający płaci", według której kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu lub transporcie odpadów bez zezwolenia jest związane z realnym ryzykiem spowodowania zanieczyszczenia środowiska. Konsekwencją takiego działania jest ponoszenie kosztów zapobiegania temu zanieczyszczeniu, które pełni funkcję prewencyjną. Administracyjna kara pieniężna w ochronie środowiska realizuje podstawowy cel funkcji prewencyjnej norm prawa ochrony środowiska. Kosztem zapobiegania zanieczyszczeniu jest m.in. administracyjna kara pieniężna w wysokości wskazanej przez prawodawcę. Możliwość markowania wielkości tej kary powinna wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Wysokość wymierzonej stronie skarżącej kary określa jednoznacznie treść art. 79b ust. 2 pkt 5. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika też, że G. S. i M. S., prowadzący działalność pod nazwą [...] S.C., ul. [...] L., Oddział w P. przy ul. [...], prowadzili zbieranie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Naruszenie powyższe zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Protokół przeprowadzonej kontroli stanowi dowód w dalszym postępowaniu administracyjnym. Kontrolowany przedsiębiorca może wnieść do protokołu swoje zastrzeżenia i uwagi, a w przypadku ich niezgłoszenia przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. Ponieważ więc bezspornym jest, że skarżący, zbierając odpady bez wymaganego prawem zezwolenia - naruszyli obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 u.o., organ I instancji, po stwierdzeniu tego naruszenia, zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji, w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. Powoływane wyżej przepisy tej ustawy nie przewidują miarkowania kary, ani żadnych odstępstw od jej wymierzania. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.