II SA/Wa 875/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr), Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi małoletnich K. i O. W. – reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego R. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 748 z późn. zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania małoletnim K. i O. W. reprezentowanym przez przedstawiciela ustawowego R.H. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. ww. ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Powołany przepis może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Renta rodzinna jest zaś pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 54 lat życia zmarłego ojca dzieci zostało udokumentowane jedynie 6 lat, 3 miesiące i 1 dzień łącznych okresów ubezpieczenia. Pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniem społecznym ojca dzieci nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2003 r., tj. w wieku 43 lat. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Reasumując, w tym stanie faktycznym, organ nie znalazł podstaw do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej na mocy przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Organ dodatkowo wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu małoletnich wniosła R.H. jako ich przedstawiciel ustawowy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, bowiem śmierć człowieka, który został zamordowany, jest wydarzeniem o charakterze nadzwyczajnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że ojciec dzieci na przestrzeni 54 lat życia posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący tylko 8 lat, 3 miesiące i 29 dni okresów składkowych. Ponadto organ wskazał, że na przestrzeni 27 lat nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym Analiza przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci doprowadziła Prezesa ZUS do wniosku, że niespełnienie przez ojca dzieci warunków na zasadach ogólnych, nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionych okresach nie została ustalona u ojca dzieci przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy przed dniem śmierci. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie ubezpieczenia, w celu nabycia uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i O.W. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego – R.H. (dalej jako "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: – prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegającą na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzą szczególne okoliczności dla przyznania małoletnim dzieciom świadczenia rentowego w drodze wyjątku, – przepisów postępowania, w tym słusznego interesu strony - art. 7, art. 77 i art. 80, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, – art. 67 Konstytucji RP. W związku z powyższym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Prezesa ZUS oraz nakazanie organowi przyznanie przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy wydając zaskarżony akt organy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie, poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie przesłanek wymienionych w powołanym przepisie przez zmarłego ojca dzieci. Jak wynika z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie świadczenia możliwe jest w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech zasadniczych przesłanek: (1) braku możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy osoby wnioskującej, (2) braku niezbędnych środków utrzymania, (3) wystąpienia szczególnych okoliczności jako powodu niespełnienia wymagań dających prawo do emerytury lub renty. Ostatnia z wymienionych przesłanek określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły zmarłemu ojcu dzieci przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05 – dostępny j.w.). Konkludując, stwierdzić należy, że przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, iż zmarły wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jego dzieciom jest zasadne. Brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez organ rentowy nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który winien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W rozpatrywanej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez jaki zmarły ojciec dzieci pozostawał w ubezpieczeniu, nie jest odpowiedni do jego wieku. Prawidłowo też organ wskazał, że sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę skarżącą o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.