II OSK 214/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. oddalił skargę M. S. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S., gmina N. i S., powiat nowotarski, województwo małopolskie wraz z infrastrukturą techniczną" oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. – utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skargę na tę decyzję złożył M. S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 poz. 2031 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: prawo budowlane) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii wydania decyzji przez niewłaściwy organ. W ocenie Sądu, słusznie organ w decyzji drugoinstancyjnej wskazał, że nowelizacja dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590) nie zmienia co do zasady właściwości organu. Zdaniem Sądu, art. 11ust. 2a ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż w celu uproszczenia i skrócenia procedury uzyskiwania zezwolenia jeden organ może wydać decyzję, która może obejmować przebudowę elementów dróg innych kategorii. Oznacza to, że inwestor nie będzie musiał uzyskiwać odrębnych pozwoleń organów, które by były właściwe właśnie ze względu na inną kategorię drogi. W żadnej mierze nie można przyjmować, że omawiana nowelizacja wprowadziła, jak twierdzi skarżący, obowiązek uzyskiwania jednej decyzji dla wszystkich etapów inwestycji. Sąd zaznaczył, że inwestycją "główną" była "Rozbudowa drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi..". Zdaniem Sądu, obszerne wywody skarżącego dotyczące terminu skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie w zakresie wskazywanym w skardze pozostawały bez znaczenia dla sprawy. Decyzja zezwalająca na inwestycję nie naruszała też art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo odniósł się do kwestii upoważnienia inwestora do złożenia wniosku o zezwolenie na realizację wskazanej inwestycji. Udzielenie pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił Burmistrza Miasta Nowy Targ do złożenia i popierania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji, zatwierdzało dotychczasowe czynności podjęte przez Burmistrza w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 20 października 2017 r. zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku (niezależnie od istotnych wadliwości tego wniosku), co wyklucza zastosowanie art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej, skutkując brakiem obowiązku ujęcia we wniosku także dróg przebudowywanych w związku z przebudową drogi gminnej nr [...], w tym drogi krajowej nr [...], a także poprzez błędną wykładnię art. 11a ust. 2a specustawy drogowej polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie nakłada obowiązku łącznego rozpoznania wniosku i wydania jednej decyzji dla inwestycji drogowej głównej i inwestycji drogowej ubocznej, będącej konsekwencją realizacji inwestycji głównej; b) art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego przyjęto, iż brak było obowiązku ujęcia we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla przebudowy drogi gminnej nr [...] także rozwiązań projektowych związanych z przebudową, powiązanej z inwestycją główną drogi krajowej nr [...]; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, skutkujących nieważnością decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej dnia [...] maja 2016 r. przez Wojewodę Małopolskiego i decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, iż są one ze sobą powiązane, jednak żaden z wymienionych w nich przepisów nie został naruszony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nie czyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09). Datą wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku, a nie data usunięcia jego braków formalnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97). Błędne zatem jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że skutek wszczęcia postępowania może wywołać tylko wniosek spełniający wszystkie określone przepisami prawa wymogi formalne. W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania, tj. w dniu [...] października 2015 r. (data złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), skutkował tym, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej. W odniesieniu do podniesionego w ramach zarzutów z punktu 1a i 1b skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, podkreślić trzeba, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii podziału inwestycji drogowej na etapy. Z jej art. 11i ust. 1 wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Istnieje więc możliwość zastosowania art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. W doktrynie wskazywano, że zgodnie z ww. przepisem inwestor nie ma obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej. Może ją podzielić na części i realizować etapami, jednakże pod ściśle określonymi warunkami wskazanymi w art. 33 ust. 1. Ustawodawca w zdaniu pierwszym tego przepisu mówi o całym zamierzeniu budowlanym, nie definiując jednocześnie tego sformułowania. Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN pod określeniem "zamierzenie" należy rozumieć "wytknięty cel działania, zadanie, które ktoś zamierza wykonać; zamiar, projekt" (www.usjp.pwn.pl). Zamierzeniem budowlanym będzie zatem zadanie, zamiar, projekt polegający np. na budowie budynku mieszkalnego, urządzenia budowlanego, sieci, a także centrum handlowego czy też osiedla mieszkalnego składającego się z kilku budynków lub obiektów budowlanych. Dopiero we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Etapowanie inwestycji budowlanej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, a zatem to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach (zob. A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art.33 Prawa budowlanego, Prawo budowlane Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2018). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia obejmował realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857 – do km 22+306, w tym rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S., gmina N. T. i S., powiat nowotarski, województwo małopolskie wraz z infrastrukturą techniczną. Wniosek ten obejmował, zgodnie z założeniem inwestora, jedną inwestycję, na żadnym etapie postępowania administracyjnego inwestor nie złożył oświadczenia, że będzie realizował zamierzenie w częściach (etapami), a tym bardziej, że jednym z etapów będzie rozbudowa drogi gminnej [...]. Z okoliczności, że inwestycje (rozbudowa drogi krajowej [...] i rozbudowa drogi gminnej [...]) są ze sobą powiązane, uzależnione od siebie i ich realizacja wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wywieść, że stanowią jeden obiekt, jedno zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Organ był związany wnioskiem inwestora i nie był uprawniony do korygowania tras, czy poszerzenia inwestycji o inną drogę publiczną. Inwestor na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnił, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed datą 27 października 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (bądź obecnie obowiązujący przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) o zbliżonym brzmieniu) stanowił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. W razie stwierdzenia w realiach konkretnego stanu faktycznego owej "potrzeby" ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii ustalenia te stają się obligatoryjnym elementem decyzji. Podkreślić należy, że o owej potrzebie nie decyduje organ administracji publicznej, bądź inny podmiot, lecz inwestor. To inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym czy zakresem wniosku ma być objęta inna droga publiczna, która ma wiązać się z inwestycją główną oraz w jakim zakresie to objęcie ma nastąpić. Sformułowanie "w razie potrzeby" to nie jest obowiązek nałożony na inwestora, lecz jest to jego uprawnienie, aby jedną inwestycją objąć i inne drogi, np. niższych kategorii. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest związany wnioskiem inwestora. Istotnym elementem przepisu 11f ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej jest zastrzeżenie podkreślające "potrzebę" zawarcia w decyzji dodatkowych rozstrzygnięć, które ma charakter przesłanki ocennej, opartej na upoważnieniu inwestora do rozważenia, czy w ramach prowadzonego postępowania istnieje według niego potrzeba budowy lub przebudowy innych dróg publicznych pozostających w niedającej się uniknąć kolizji z inwestycją. Powyższemu uznaniu przypisać należy szeroki margines swobody, mając na uwadze charakter realizowanych inwestycji drogowych i względy dotyczące ich finansowania. W kontrolowanym postępowaniu przed wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej [...]. Nawet jeżeli byłyby podstawy faktyczne do stwierdzenia, że docelowy układ komunikacyjny obejmuje realizację obydwu dróg, to stanowisko inwestora stwierdzające, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji temu przedsięwzięciu towarzyszących, w tym realizacji przyległej drogi gminnej, w świetle treści wniosku, było dla organu prowadzącego postępowanie wiążące. Skoro inwestor uznał, że inwestycja dotycząca drogi gminnej [...] może być realizowana odrębnie, niezależnie od inwestycji realizowanej na drodze krajowej [...], nie można czynić kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej. Powyższe uwagi należy odnieść do obu zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punktach 1a i 1b skargi kasacyjnej oraz stwierdzić, że niezależnie od obowiązującego w sprawie stanu prawnego (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f), art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej), z uwagi na brak wniosku inwestora (zarządcy drogi) co do konieczności objęcia wnioskiem inwestycji związanej z przebudową drogi gminnej [...], nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów. Podkreślić wypada, że identyczne stanowisko w odniesieniu do podobnych zarzutów zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3138/17, oddalającym skargi kasacyjne Gminy S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/17 w sprawie ze skarg Gminy S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia obu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem – jak już wyżej wskazano – w przedmiotowej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej, to wywody skarżącego kasacyjnie, że przepis ten przesądza o tym, iż Starosta Nowotarski powinien był wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przebudowy drogi gminnej nr [...] (jako inwestycji głównej) i jednocześnie dla przebudowy drogi krajowej nr [...] (jako inwestycji ubocznej) są chybione. Podkreślić przy tym należy, że – jak już wyżej wskazano – wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 3138/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Gminy S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 344/17, oddalającego skargi Gminy S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. Tym samym NSA uznał powyższą decyzję za zgodną z prawem i to dokonując jej oceny w trybie zwykłym. Tym bardziej więc nie ma podstaw do uznania jej nieważności w trybie nadzwyczajnym. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.