II GSK 1424/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1315/16 w sprawie ze skargi [R.] Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1315/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi R. Spółki z o.o. w J., uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: R. Spółka z o.o. w J. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na 2015 r. Do płatności zadeklarowała 37 działek rolnych o powierzchni 45,64 ha. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w J. decyzją z dnia [..] maja 2016 r. przyznał spółce płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w łącznej wysokości 7.301,44 zł, a także odmówił przyznania spółce płatności ONW w strefie nizinnej I i jednocześnie nałożył sankcje w wysokości 2190,96 zł. Organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW – strefa górska wynosiła 1,40 ha oraz płatność ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami wyniosła 25,96 ha i odpowiada powierzchni stwierdzonej w toku kontroli administracyjnej. Wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW - strefa nizinna I wynosiła 18,28 ha, zaś stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej 6,04 ha. Podał, że z płatności zostały wykluczonej działki ewidencyjnej znajdującej się poza strefą ONW o numer [...]. Stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych, położonych na obszarze ONW - strefa nizinna I, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli przekroczyła 50%. Rozstrzygnął, że - w konsekwencji - spółce należało odmówić przyznania płatności ONW - strefa nizinna I i nałożyć dodatkową karę (jednocześnie przyznać płatność ONW - strefa górska i płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami). Od w/w decyzji spółka złożyła odwołanie. Po przeanalizowaniu odwołania, Kierownik BP uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie. Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy - działając na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. - wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w sentencji której uchylił wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] maja 2016 r. w całości i przyznał spółce na 2015 r. płatność ONW w łącznej wysokości 7.301,44 zł, w tym: płatność ONW - strefa górska (448 zł), płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami (6.853,44 zł) oraz odmówił przyznania płatności ONW - strefa nizinna I. W uzasadnieniu decyzji poinformował, że spółce wymierzono dodatkowo karę w wysokości 2.060,29 zł. Kierownik BP argumentował, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykazano, że spółka zadeklarowała do płatności ONW działki ewidencyjne I i S. Podał, że grunty położone we wsi [...], gmina B., zgłoszone jako działka rolna I, nie znajdują się na wykazie gruntów, do których przysługuje płatność ONW. Ocenił, że działkę tę należało wykluczyć z płatności ONW - strefa nizinna I. Podkreślił, że w związku z pochodzącą od organu rolnego - błędną - informacją, że działka rolna I znajduje się na obszarach ONW, działka ta została wykluczona z płatności lecz bez nakładania sankcji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR 1) uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW - strefa nizinna I, 2) odmówił przyznania płatności ONW - strefa nizinna I i nałożył sankcję w wysokości 2.060,29 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i we właściwy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Uznał jednak, że w odniesieniu do odmowy przyznania płatności ONW dla obszarów ze specyficznymi utrudnieniami zaistniała wadliwość rozstrzygnięcia (sentencji, osnowy) decyzji, polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem. Kierownik BP w uzasadnieniu decyzji wskazał wysokość ustalonej sankcji, nie czyniąc tego w sentencji (osnowie) decyzji. Organ II instancji wyłożył, że uzasadnienie nie może zastąpić ustawowego składnika decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (sentencja) i że nie można z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej ich części w uzasadnieniu. Tym samym, wskazał na konieczność wydania w II instancji rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy omawiana wadliwość i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyznał spółce płatność ONW - strefa górska i płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami. Zaznaczył, że odnośnie tychże płatności spółka nie wnosi zastrzeżeń. W kwestii płatności ONW - strefa nizinna I, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że wyłączone z tej płatności działki ewidencyjne nr [...], umiejscowione w granicach działki rolnej I (położone w obrębie ewidencyjnym [...]/obręb geodezyjny nr 0004/, województwo [..], powiat [...], gmina B.), nie znajdują się w obszarach ONW, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, co pokazała kontrola wniosku. Dodał, że - w myśl § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW - wykaz obszarów ONW określa załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). Uznał, że grunty zlokalizowane w w/w obrębie ewidencyjnym, na terenie którego położone są działki ewidencyjne nr [...], nie są położone w granicach obszarów ONW, dla których przysługuje sporna płatność. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, skarżąca zaskarżyła tę decyzję w całości. Zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. (wskutek naruszenia zasady praworządności) i art. 8 K.p.a. (przez naruszenie zasady pogłębionego zaufania). Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę spółki na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sanacyjne organu odwoławczego – jako takie – nie mogło być wydane. Przy czym, podzielił argumentację organu II instancji odnośnie do konieczności rozstrzygnięcia o karze w sentencji (osnowie) decyzji (także wywody dotyczące roli poszczególnych elementów decyzji administracyjnej). WSA, odwołując się do art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), stwierdził, że decyzja organu I instancji faktycznie nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie sankcji, o której stanowi art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r.; dalej rozporządzenie 640/2014) i że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie – po raz pierwszy – zapadło przed organem odwoławczym (w sentencji decyzji tego organu). W ocenie Sądu, powyższe jest nie do zaakceptowania, jako – oczywiście –naruszające przepisy prawa. Zdaniem WSA, decyzja organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 k.p.a.), a w konsekwencji art. 6 k.p.a. (zasadę legalizmu), w zakresie w jakim organ odwoławczy – po raz pierwszy – orzekł o nałożeniu na stronę kary administracyjnej, o której mowa w art. art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 640/2014. WSA stwierdził, że zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego przesądza, że nastąpiło pogorszenie sytuacji strony (adresata decyzji). Przy czym organ odwoławczy nie wskazał na zaistnienie w sprawie sytuacji pozwalającej wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, co umożliwia art. 139 k.p.a. Sąd wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – jako organ odwoławczy – obowiązany będzie uwzględnić w/w zasady procesowe i uwagi Sądu, tj. ocenić wartość prawną decyzji organu I instancji jako zawierającej oczywiste sprzeczności w relacji jej sentencji i uzasadniania (brak w sentencji rozstrzygnięcia w zakresie sankcji i nałożenie tej sankcji w uzasadnieniu decyzji). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15, art. 139, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 k.p.a.) a w konsekwencji zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.) przez sanowanie uchybienia decyzji organu I instancji rażąco naruszającej prawo, które to sanowanie polegało na powtórzeniu w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej kwoty sankcji 2.060,29 zł wynikającej z uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdy tymczasem decyzja organu odwoławczego odpowiadała prawu i nie stanowiła rozstrzygnięcia na niekorzyść strony oraz zgodna była z zasadami prawnymi przyjętymi w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została uwzględniona. Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2015 i nałożeniu sankcji stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji, że dokonane przez organ odwoławczy sanowanie oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 k.p.a.), a w konsekwencji art. 6 k.p.a. (zasadę legalizmu) zasługuje na pełną akceptację. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, gdyż nałożył on na beneficjenta nowy obowiązek, który nie został wcześniej nałożony przez organ I instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, działając jako organ odwoławczy nie mógł więc w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzji organu I instancji o odmowie przyznania płatności i ponownie obok tej samej merytorycznej treści rozstrzygnięcia umieścić w sentencji dodatkowe orzeczenie o nałożeniu sankcji, której nie zawierała zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, gdyż niewątpliwie doprowadziło to do pogorszenia sytuacji prawnej beneficjenta. Odnosząc się do tej kwestii stawianej na gruncie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 15 i 139 k.p.a., należy stwierdzić na wstępie dla porządku, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że beneficjent zgłosił do płatności ONW użytki rolne położone na obszarach niekwalifikujących się do płatności, co zostało uznane za przekroczenie obszaru zatwierdzonego. Z uwagi na powyższe istnieje podstawa do wykluczenia z płatności tych gruntów i ustalenia kary administracyjnej z tytułu zawyżenia powierzchni. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. jest wadliwa w części dotyczącej sprzeczności pomiędzy jej sentencja a uzasadnieniem, gdyż w uzasadnieniu Kierownik wskazał wysokość sankcji, natomiast w sentencji brak jest jednoznacznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Opisana sytuacja – zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR – obligowała go do usunięcia wewnętrznej sprzeczności decyzji organu I instancji i wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i nałożeniu sankcji. Zgodzić należy się z poglądem organu odwoławczego, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania się, czy też przyznająca określone uprawnienia powinna ten obowiązek bądź uprawnienie określać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Pełne rozstrzygnięcie musi być zawarte w sentencji decyzji. Podzielić również należy stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej, że zasada określona w art. 139 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, że w ramach posiadanych uprawnień do merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, może skorygować dostrzeżone błędy organu I instancji i nałożyć sankcję, której wysokość ustalił ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym niemniej, odstąpienie przez organ od stosowania jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącej doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie, że korzystając z możliwości złożenia odwołania, nie pogorszy swojej sytuacji prawnej, wymaga wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których przyjęto, że rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 k.p.a. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy, chcąc pominąć zasadę zakazu reformationis in peius, powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko i wskazać, że niezastosowanie sankcji dla beneficjenta stanowiłoby rażące naruszenie prawa bądź rażące naruszenie interesu społecznego. Takich wywodów organu odwoławczego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w ogóle nie zauważył – wydając zaskarżoną decyzję – że w sprawie na skutek nałożenia na beneficjenta sankcji, której nie zastosował organ I instancji, dochodzi do pogorszenia sytuacji prawnej beneficjenta, a całą uwagę, zupełnie niesłusznie, skoncentrował na zagadnieniu "konieczności wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy wadliwość i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy". Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.