IV SA/Wa 1425/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego fragment miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że na podstawie art. 17 pkt 6 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarządca drogi publicznej dokonuje uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na\ruch drogowy lub samą drogę. Na obszarze opiniowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego fragment miejscowości [...] realizowana jest obecnie przebudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, wobec czego, mając na względzie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany jest do dokonania przedmiotowego uzgodnienia.  Postanowieniem [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą do odmowy uzgodnienia było błędne określenie w ww. projekcie mpzp zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i Infrastruktury technicznej wymaganych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego par 4. ust. 9a w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic I innych szlaków komunikacyjnych. W ramach inwestycji "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ll,6km", poza budową drogi ekspresowej budowane i modernizowane są również drogi niższych klas, służące obsłudze ruchu lokalnego oraz zapewnieniu dostępu do drogi nieruchomościom przyległym. Drogi te będą stanowić odrębne budowle (drogi) o innej klasie technicznej i będą funkcjonalnie niezależne od ciągu drogi ekspresowej. Aby w pełni zostały spełnione warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (par4. ust. 9a) należy w projekcie mpzp oznaczyć drogi zgodnie z ich klasami technicznymi. Fakt, iż GDDKiA realizuje inwestycję rozbudowy drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej nie determinuje, że cały obszar inwestycji winien znajdować się w obrębie wydzielenia drogi ekspresowej (KDS). Zdaniem organu zapis ustawy o drogach publicznych przywołany przez Wójta Gminy [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: "ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii i tworzą jeden układ komunikacyjny jako całość techniczno - użytkową, nie ma zastosowania w przypadku dróg lokalnych budowanych wzdłuż drogi ekspresowej z uwagi na odmienny stan faktyczny. Drogi w sąsiedztwie drogi ekspresowej, budowane w ramach inwestycji GDDKiA zaprojektowane zostały jako odrębne drogi niższych klas. Linie kompetencji gminy, powiatu i województwa, według których należy wydzielić w projekcie mpzp Iinie rozgraniczające dróg o różnej klasie technicznej zostały ujęte w projekcie budowlanym będącym integralną częścią decyzji nr [...] z dnia [...].08.2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ll,6km". Organ wyjaśnił, że na obszarze opracowywanego mpzp w błędnie oznaczonym terenie [...] znajdują się poza drogą ekspresową: jedna droga klas zbiorczej (wzdłuż węzła) oznaczona w granicach kompetencji gminy oraz część drogi biegnącej od węzła w kierunku [...] oznaczona w granicach kompetencji powiatu. Obszary te powinny być oznaczone w projekcie mpzp liniami rozgraniczającymi jako drogi niższych klas (klasa zbiorcza). Obawa wyrażona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby w obrębie wydzielenia kompetencji gminy czy powiatu (drogi zbiorcze) znalazły się elementy drogi ekspresowej nie jest zdaniem organu zasadna. Linie te zostały wyznaczone przez projektanta inwestycji na podstawie szczegółowych rozwiązań technicznych budowanych dróg: ekspresowej oraz dróg niższych klas i zostały zatwierdzone w decyzji [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zaskarżając postanowienie w całości.  W/w Postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania: ,a) art.7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak wydania zaskarżonego Postanowienia w oparciu o zbadanie przez organ całokształtu materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiający się w uznaniu, że Gmina nie określiła w projekcie planu miejscowego we właściwy sposób układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, podczas gdy takie parametry i klasyfikacje zostały wskazane w projekcie planu, a błędne stanowisko organu w tym zakresie wynika w szczególności z braku wyczerpującego zbadania stanu faktycznego. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 15 ustawy oraz § 4 ust. 9a Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że Gmina nie określiła w projekcie planu miejscowego układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych w sytuacji w której omawiany teren określony został przez Gminę w projekcie planu symbolem [...], co powoduje, iż tereny te są oznaczone jako teren komunikacji, teren części drogi publicznej, kategorii krajowej, trasy ekspresowej. Zatem GDDKiA nie zgadzając się z klasyfikacją przyjętą przez Gminę nie może stawiać zarzutu nie określenia w przedmiotowym zakresie w projekcie planu układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; b) art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie w zw. z art. 24 ustawy, poprzez bezzasadny brak uzgodnienia projektu planu miejscowego w sytuacji, w której były podstawy prawne do dokonania uzgodnienia przez organ wskazanego projektu planu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez GDDKiA w dniu [...] marca 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że GDDKiA naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art.7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa. Naruszenie polega w szczególności na braku należytego zbadania przez organ całokształtu materiału dowodowego. Takie działanie z kolei doprowadziło do błędnej konkluzji polegającej na przyjęciu, że Gmina nie określiła w projekcie planu miejscowego we właściwy sposób układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, podczas gdy takie parametry i klasyfikacje zostały wskazane w projekcie planu, a błędne stanowisko organu w tym zakresie wynika w szczególności z braku wyczerpującego zbadania stanu faktycznego. GDDKiA, jako uzasadnienie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego powołuje się w uzasadnieniu Postanowienia na przepis § 4 ust. 9a Rozporządzenia, który statuuje po stronie Gminy obowiązek określenia w projekcie planu miejscowego układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. GDDKiA podnosi, że Gmina nie dopełniła obowiązku określenia w projekcie planu ww. elementów. Organ jednocześnie stawia zarzut, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego błędnie zaklasyfikowano drogi lokalne. W ocenie Gminy, dokonano błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, a wskutek tego niewłaściwie go zastosowano. Gminie nie można postawić bowiem zarzutu braku określenia w planie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, albowiem takie wymogi zostały spełnione. GDDKiA nie zgadza się po prostu z klasyfikacją ulic przyjętą przez Gminę, co stanowi w ocenie Gminy niedopuszczalną ingerencję Organu we władztwo planistyczne Gminy. GDDKiA nie miała podstaw do odmowy uzgodnienia projektu planu w zakresie przedłożonym przez Gminę. Sporny teren określony przez Gminę w projekcie planu symbolem [...] oznacza, iż tereny te są oznaczone jako teren komunikacji, teren części drogi publicznej, kategorii krajowej, trasy ekspresowej. Teren ten został jednocześnie oznaczony w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na którą powołuje się GDDKiA), dotyczącym przedmiotowej inwestycji realizowanej przez GDDKiA, jako teren dla inwestycji związanej z budową drogi ekspresowej. Zatem Gmina w prawidłowy sposób oznaczyła przedmiotowy teren nadając jej symbol [...]. Bez znaczenia dla możliwości dokonania odmowy uzgodnienia projektu, zdaniem Gminy pozostaje fakt, że jak wynika z postanowienia GDDKiA wydanego w dniu [...].03.2017 r. ([...]) GDDKiA ma zamiar przekazać w przyszłości odcinek drogi niebędący drogą krajową oraz grunty zajęte na pas drogowy właściwym zarządcom dróg. Zaskarżone postanowienie narusza jednocześnie art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie w zw. z art. 24 ustawy. Naruszenie polega na bezzasadnym braku uzgodnienia projektu planu miejscowego w sytuacji w której były podstawy prawne do dokonania uzgodnienia przez organ wskazanego projektu. Zaskarżone postanowienie narusza interes prawny skarżącej, z uwagi na fakt, iż bez wymaganego uzgodnienia przez GDDKiA projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina nie będzie mogła uchwalić planu o treści zgodnej z projektem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie następuje na żądanie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, Choć przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia projektu planu, to niewątpliwie organ ten zajmując stanowisko powinien kierować się m.in. cechami i funkcją pełnioną przez drogę do której pasa przylega teren objęty planem, możliwość włączenia do drogi ruchu z tego terenu, a także mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu skarżącej gminy organ uzgodnieniowy zajął stanowisko w ramach swojej kompetencji, a brak akceptacji ustaleń projektu planu wynikał z wyżej wymienionych względów. Organ uzgodnieniowy, choć nie zostało to w sposób jasny wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzucił, iż projekt planu narusza przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy obowiązek określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ wyjaśnił, że doprecyzowaniem pierwszego z obowiązków jest wynikająca z § 4 ust. 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinność określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie jest prawdziwe twierdzenie strony skarżącej, iż organ uzgodnieniowy ocenił, że gmina nie określiła układu komunikacyjnego i nie dokonała klasyfikacji ulic. Organ wyjaśnił, że na obszarze planu teren oznaczony symbolem [...] został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, gdyż w ramach tego przeznaczenia ujęto zarówno obszar drogi ekspresowej ([...]), jak też drogi niższych klas. Tymczasem drogi niższych klas powinny zostać oznaczone w projekcie planu liniami rozgraniczającymi. Swoje stanowisko organ oparł na treści decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości 11,6 km". Organ podkreślił, że w ramach tej inwestycji poza budową drogi ekspresowej budowane i modernizowane są również drogi niższych klas, służące obsłudze ruchu lokalnego oraz zapewnieniu dostępu do drogi nieruchomościom przyległym. Strona skarżąca choć tego ustalenia nie kwestionuje, uważa że w oparciu o powołaną decyzję należało wynikający z niej teren w projekcie planu zagospodarowania oznaczyć jako [...], a więc teren drogi publicznej, kategorii krajowej, klasy ekspresowej, bowiem bez znaczenia dla prawidłowości sposobu oznaczenia pozostaje okoliczność zamiaru przekazania w przyszłości gruntów zajętych przez pas drogi krajowej właściwym zarządcom dróg. W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe. O ile wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, o tyle ustalenia wprowadzane do planu uchwalanego po jej wydaniu i konieczność zrealizowania obowiązków wskazanych w przywołanych art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na pominięcie postanowień decyzji. Dlatego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność powoływana przez organ uzgodnieniowy, że w ramach realizowanej w oparciu o w/w decyzję drogi ekspresowej, budowane i modernizowane są również drogi niższych klas, funkcjonalnie niezależne od drogi ekspresowej, które mają służyć obsłudze ruchu lokalnego oraz zapewnieniu dostępu do drogi nieruchomościom usytuowanym w obszarze przyległym. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 11f ust. 1 g specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby także inne ustalenia jak dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Z kolei według art. 11f ust. 2a tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, właściwym zarządcom dróg. W decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. z której wyciągiem sąd zapoznał się Wojewoda ustalił obowiązek dokonania przebudowy dróg innej kategorii (gminnej i powiatowej) i zezwolił na wykonanie tego obowiązku na określonych nieruchomościach, które jak wyraźnie wskazano w decyzji nie wchodzą w skład projektowanego pas drogowego (a więc drogi ekspresowej). W pkt I dotyczącym ogólnej charakterystyki inwestycji wskazano, że zakres inwestycji obejmuje m.in. budowę równoległych dróg odtwarzających ciągłość dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych dla obsługi przyległego terenu. Słusznie więc twierdzi organ, że rozbudowa drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej nie powoduje, że cały obszar inwestycji realizowanych na podstawie decyzji zrid powinien stanowić w planie teren o przeznaczeniu oznaczonym symbolem [...]. Teren obejmujący drogę ekspresową wraz z łącznicami zjazdowymi węzła [...] powinien zostać jednoznacznie określony i oddzielony liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu, a teren stanowiący drogi gminną i powiatową jako drogi niższych kategorii powinien również zostać jednoznacznie określony i oddzielony liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu. Cechy funkcjonalne tych dróg powodują, że nie mogą stanowić terenów o takim samym przeznaczeniu, bowiem nie służą temu samemu celowi. Drogi lokalne służą obsłudze komunikacyjnej terenów przyległych, a droga ekspresowa takiej funkcji pełnić nie może. Prawidłowo ocenił organ uzgodnieniowy, że przewidywane w decyzji [...] drogi gminna i powiatowa będą stanowić drogi o innej klasie technicznej, które będą funkcjonalnie niezależne od drogi ekspresowej. Organ ma rację, iż odrębnych dróg do obsługi ruchu lokalnego i obsługi komunikacyjnej nieruchomości planowanych jako właściwych i z góry przeznaczonych dla takiego właśnie celu nie można traktować jako należących do tej samej kategorii co droga ekspresowa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie stanowią one ulic leżących w ciągu drogi ekspresowej, bowiem nie są jej przedłużeniem i nie tworzą z nią jednego układu komunikacyjnego. Treść decyzji [...] wyraźnie sytuuje te drogi poza pasem drogowym drogi ekspresowej. Organ słusznie również zauważa, że linie rozgraniczające dróg o różnej klasie technicznej zostały ujęte w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część decyzji [...] z [...] sierpnia 2016 r. Z powyższych względów w ocenie sądu zasadne jest stanowisko organu uzgodnieniowego, że gmina nie tylko niewłaściwie określiła teren oznaczony symbolem [...], nie uwzględniła koniecznych do określenia terenów przeznaczonych pod drogę gminną i powiatową do obsługi komunikacyjnej obszaru usytuowanego poza liniami rozgraniczającymi drogę ekspresową, nieprawidłowo wypełniła obowiązek związany z określeniem układu komunikacyjnego i klasyfikacją ulic. Nieprawidłowości te związane są nie tylko z częścią graficzną projektu planu, ale również z częścią tekstową, w której do obsługi komunikacyjnej przewidziano drogę serwisową drogi krajowej nr [...], podczas gdy obsługę taką powinny zapewniać drogi lokalne. Tym samym zarzuty naruszenia art. 15, 17 i 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 9a w/w rozporządzenia należy uznać za niezasadne. W ocenie sądu organ uzgodnieniowy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, bowiem rozstrzygnięcie oparł na wystarczającym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a skargę oddalił.