VII SA/Wa 2598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] i [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2016 r. (nr [...] ) o odstąpieniu od nałożenia na [...] obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący - współwłaściciele lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (dwie i pół kondygnacji) przy ul. [...] , w dniu 18 września 2013 r. zwrócili się do organu I instancji o podjęcie działań w celu doprowadzenia robot budowlanych w części wspólnej ich nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Wnioskodawcy wyjaśnili, że [...][...]- współwłaściciele lokalu nr [...] znajdującego się na drugiej kondygnacji tego budynku, bez ich zgody włączyli podest (spocznik) schodów znajdujących się na klatce schodowej do swojego mieszkania (wbudowali drzwi) i w ten sposób uniemożliwili im swobodny dostęp na dach (do włazu dachowego). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji, decyzją z [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego ponownie orzekł o odstąpieniu od nałożenia na [...][...]obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie części klatki schodowej (spocznika schodów) do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania w tej sprawie [...][...]przedłożyli żądaną ocenę techniczną (wraz z uzupełnieniem) robót budowalnych związanych z zabudową części klatki schodowej na najwyższej kondygnacji budynku (ekspertyzę techniczną stanu ochrony przeciwpożarowej), w oparciu o którą [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w inny sposób niż określony w przepisach techniczno-budowlanych (z uwagi na adaptację poddasza na cele mieszkalne). W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli m. in., że inwestorzy włączyli do swojego lokalu część wspólnej klatki schodowej i podkreślili, że klatka schodowa stanowi część nieruchomości wspólnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] września 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, ze żądanie przywrócenia przez współwłaścicieli lokalu nr [...] wejścia na dach z klatki schodowej jest nieuzasadnione. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że roboty budowalne były prowadzone jedynie w częściach budynku, które są wyłączną własnością właścicieli lokalu nr [...]. Organ stwierdził jednocześnie, że zgodnie z § 2 pkt d aktu notarialnego z [...] maja 1980 r. współwłasnością są objęte m. in. klatka schodowa, dach, kominy oraz wszelkie urządzenia i instalacje służące do wspólnego użytku. Odnosząc się do zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców budynku przez całkowitą likwidację drogi ewakuacyjnej na dach, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, ze takiego zagrożenia nie stwierdził [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej. [...][...] w skardze na tę decyzję podnieśli, że [...] i [...] dokonali adaptacji strychu na mieszkalne bez ich zgody. Skarżący stwierdzili, że z aktu notarialnego z [...] maja 1980 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokali znajdujących się w tym budynku, wynika, że do lokalu nr [...] przynależy strych, ale jego przebudowa i nadbudowa dla celów mieszkalnych wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Zdaniem strony skarżącej, celem tego postanowienia było zapewnienie wszystkim współwłaścicielom możliwości swobodnego dostępu do dachu (włazu dachowego) przez strych i prowadzącą do niego klatkę schodową poddasza. Skarżący dodali, że z powyższego aktu notarialnego wynika również, że klatki schodowe (a więc w tym klatka schodowa poddasza czyli schody prowadzące do lokalu nr [...]) należą do części wspólnych, w związku z tym właściciele lokalu nr [...] "stawiając" ścianę z drzwiami wejściowymi do tego lokalu na ostatnim stopniu schodów, "zamknęli" podest poddasza powodując odcięcie skarżącym dostępu do dachu (właz dachowy znajduje się nad klatką schodową poddasza) i likwidując drogę ewakuacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] i [...] decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) o odstąpieniu od nałożenia na [...] obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, narusza prawo, co oznacza, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącymi a organami nadzoru budowlanego dotyczy tego, czy zachodziły podstawy do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na współwłaścicieli lokalu nr [...] ([...]) obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy zajęły stanowisko, że sporne roboty budowlane nie dotyczą części wspólnej budynku i nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w tej sprawie. Natomiast skarżący zarzucali, że inwestorzy zamontowali drzwi w części budynku, która nie jest ich wyłączną własnością. Powołując się na akt notarialny z 1980 r. (umowa o wyodrębnieniu lokali) podnosili, że klatka schodowa stanowi część nieruchomości wspólnej, w związku z tym wszelkie prace i roboty budowlane wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. Oczywiście rację mają skarżący, że jeżeli roboty budowlane są wykonywane w części wspólnej budynku, to wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem organ całkowicie pominął że według aktu notarialnego strych przynależy do lokalu nr [...], ale jego przebudowa i nadbudowa dla celów mieszkalnych wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli budynku oraz że klatka schodowa stanowi część nieruchomości wspólnej. Już z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest jednak to, czy istniały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w prace budowlane, prowadzone przez [...]. Organ przyjął, że prace te polegały "zabudowie części wspólnej na najwyższej kondygnacji przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] W związku z tym powinien przede wszystkim zbadać, czy te prace budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Dopiero wówczas, gdy organ uzna, że prowadzona inwestycja wymaga pozwolenia lub podlega zgłoszeniu organowi, powinien zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli więc okazałby się, ze względu na charakter czy zakres robót budowlanych te prace nie podlegają rygorom prawa budowlanego, organ nie ma podstaw do badania tytułu do dysponowania nieruchomością na takie cele budowlane. Wówczas spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości może być rozstrzygnięty jedynie na drodze cywilnej. Innymi słowy, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania i orzekania w kwestiach dotyczących przekroczenia przez inwestora jego uprawnień do zarządzania nieruchomością wspólną. Z zarzutów skargi wynika natomiast, że ta kwestia stanowi istotę sporu w tej sprawie. Skarżący zarzucają bowiem przede wszystkim, że [...] wykonali te prace budowlane na części nieruchomości wspólnej bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Należy podkreślić, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie ogóle nie jest wymagane, tj. gdy nie podlegają one regulacjom prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane - art. 51 ust. 7 prawa budowlanego) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy). NSA w uchwale z 3 października 2016r. II OSK 1/16 przyjął, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i lub 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (np. mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi). W rozpoznawanej sprawie organy powinny więc ustalić, czy na sporne roboty budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. Jeżeli stwierdzą, że inwestycja podlega rygorom prawa budowlanego, aktualna pozostanie kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy dla spornych robót nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, organ będzie miał obowiązek sprawdzenia czy drzwi zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 prawa budowlanego, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ skupił się raczej na kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 powołanej ustawy.