IV SA/Wa 820/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz G. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu [...] maja 2013 r. drogą elektroniczną zostało wniesione zgłoszenie szkody w środowisku przez Prezesa G. Towarzystwa Przyrodniczego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na podmiot korzystający ze środowiska (firmę [...] C. I. [...] Sp. z. o.o.) obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z częściowym zasypaniem zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach [...] i [...], przy ul. C. w K.. Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] C. I. [...] Sp. z. o.o. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie szkody wniesione zostało drogą elektroniczną, pismo nie zostało opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie dysponuje elektroniczną skrzynką podawczą umożliwiającą przyjmowanie przez organ zgłoszeń szkód w środowisku. W takiej sytuacji nie można uznać, że pismo G. Towarzystwa Przyrodniczego przesłane pocztą elektroniczną w dniu [...] maja 2013 r. stanowiło podanie w rozumieniu K.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] października 2016 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych oraz chronionych siedliskach przyrodniczych płazów w związku z częściowym zasypaniem zbiornika wodnego przy ul. C. w K.. Decyzja ta została doręczona m.in. G. Towarzystwu Przyrodniczemu im. A. C.. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. złożyło odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. Organ wskazał, że zgłoszenie szkody wniesione zostało drogą elektroniczną, przy czym pismo nie zostało opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym. W takiej sytuacji pismo to nie stanowiło podania. Właściwie wniesione zgłoszenie szkody w środowisku przesądza o dalszym uczestnictwie wnoszącego w prowadzonym postępowaniu. Organizacja ekologiczna ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.), jeżeli zgłoszenie szkody zostało przez nią wniesione. Jednakże mając na uwadze, że pismo organizacji zostało wadliwie wniesione drogą elektroniczną, to postępowanie w sprawie szkody toczyło się z urzędu a nie na wniosek. W takich okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał za stronę w tym postępowaniu G. Towarzystwo Przyrodniczego im. A. C.. Towarzystwo złożyło zgłoszenie niedopuszczalną drogą elektroniczną i pismo to nie zostało opatrzone bezpiecznym podpisem, a zatem Towarzystwo nie nabyło praw strony i tym samym nie przysługuje mu prawo złożenia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. złożyło skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., zarzucając naruszenie art. 9 oraz 64 § 2 K.p.a. i podnosząc, że w przypadku braku formalnego podania, powinno zostać wezwane do jego uzupełnienia poprzez podpisanie pisma z [...] maja 2013 r. Towarzystwo było traktowane jako strona postępowania przez całe postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, z urzędu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., z 1, poz. 1) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu w sprawie zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia szkody w środowisku ma organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia szkody w środowisku, na podstawie którego wszczęto postępowanie (art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie), a także organizacja ekologiczna, którą dopuszczono do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację ekologiczną może nastąpić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostało zakończone. Nie ma racji organ odwoławczy, że skarga G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. nie została wniesiona przez organizację ekkologiczną, która uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Po pierwsze, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że pismo wniesione do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej (e-mail), które nie jest uwierzytelnione kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie wywołuje żadnych skutków. Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.). Każde podanie powinno być podpisane. Przesłanie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku do organu drogą elektroniczną na adres elektroniczny organu nie uwierzytelnione w sposób określony, w art. 63 § 3a K.p.a. nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis art. 63 § 1 K.p.a. uzależnia złożenie podania środkami komunikacji od skorzystania przez wnioskodawcę z elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji. Nie oznacza to jednak, że podanie wniesione na adres elektroniczny organu nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Konsekwencją zasady ogólnej przyjętej w art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa) jest to, że braki co do treści podania nie mogą powodować automatycznie jego bezskuteczności. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Tym samym, brak podpisu elektronicznego na podaniu wniesionym drogą elektroniczną jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przesłanie podania opatrzonego już bezpiecznym podpisem elektronicznym lub złożenie podania w formie pisemnej czy też ustnie do protokołu (zob. wyr. NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, zob. też wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 147/14 oraz WSA w Bydgoszczy z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1370/15). W konsekwencji należy przyjąć, że brak podpisu elektronicznego, o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. w podaniu z dnia 30 maja 2013 r. zatytułowanym zgłoszenie szkody w środowisku przesłanym na adres elektroniczny organu ([...]) nie oznacza, że takie podanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W takiej sytuacji organ, do którego wpłynęło podanie powinien był wezwać, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez przesłanie podania opatrzonego już bezpiecznym podpisem elektronicznym lub złożenie podpisanego podania w formie pisemnej czy też ustnie do protokołu. Tym samym, przedwczesne było stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r. nie zostało wniesione przez uczestnika postępowania, skoro Stowarzyszenie to nie zostało wezwane do uzupełnienia braków formalnych podania z dnia [...] maja 2013 r., w którym zgłosiło szkodę w środowisku. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 9 i 64 § 2 K.p.a. Po drugie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska całkowicie pominął, że w aktach sprawy znajduje się wniosek G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska (firmę [...] C. I. [...] Sp. z. o.o.) obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Z akt sprawy nie wynika, że wniosek ten został rozpatrzony w formalny sposób (postanowieniem, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a.). Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. traktował G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. jak stronę postępowania (Towarzystwu doręczano decyzje i zawiadomienia m.in.: decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r., zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2016 r. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym, zawiadomienie z dnia [...] lipca 2016 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, decyzję z dnia [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania). Należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 K.p.a. nie uniemożliwia organizacji społecznej udziału w postępowaniu, skoro domagała się dopuszczenia jej do udziału w postępowania, składała w tym postępowaniu pisma oraz doręczono jej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (zob. wyr. NSA w Warszawie z 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88, ONSA 1990/1/3; wyr. NSA z 11 marca 2008 r., II OSK 191/07, wyr. NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2014/10). Tym samym, skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. przyjmował składane przez G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje, to należy przyjąć, że Towarzystwo zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że wadliwe jest stanowisko organu, iż odwołanie G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r. jest niedopuszczalne, ponieważ Towarzystwu temu nie przysługuje przymiot uczestnika na prawach strony w tym postępowaniu. Nieuwzględnienie powyższej wskazanych okoliczności przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska spowodowało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 9, 31 § 2, art. 64 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że G. Towarzystwo Przyrodnicze im. A. C. uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł).