II SA/Kr 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 9 maja 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie: * art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., póz. 778 dalej: u.p.z.p.); * § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 dalej: rozporządzenie); * art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., póz. 23 dalej: k.p.a.); po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 23.11.2015 r., znak: [...] - [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w K." - utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 23.11.2015 r. organ l instancji ustalił na wniosek M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w K.. Na wstępie Prezydent Miasta K. ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p.. W jego toku uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: ZIKiT) z dnia 30.07.2015 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogami publicznymi. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji. Sygn. akt II SA/Kr 841/17 Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 -część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca, zarzucając organowi l instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej pomimo, że inwestor będący właścicielem działki nr [...] nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, obejmującej działki nr [...], [...] oraz [...], wskazując, że dopóki nie zostanie ustanowiona służebność drogowa obciążająca działkę nr [...] i drogę wewnętrzną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dz. nr [...] i [...]), dopóty teren inwestycji nie będzie posiadał dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ww. przepisu. Strona skarżąca podniosła również błąd organu l instancji w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że część ulicy [...] na odcinku od ul. [...] w kierunku południowym, , działka nr [...] i [...] wchodzi w skład drogi publicznej ul. [...] pozostającej w zarządzie ZIKiT. Strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji pozyskał do akt sprawy wyjaśnienia ZIKiT z dnia 07.04.2017 r. dotyczące statusu ulicy [...], o czym poinformowało strony zawiadomieniem z dnia 18.04.2017 r. Kolegium podniosło, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Mając na uwadze treść art. 59 u.p.z.p. organ podniósł, iż wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego poza sporem pozostawało, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie Sygn. akt II SA/Kr 841/17 było prowadzone w pierwszej instancji przez organ właściwy. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne było według organu II instancji, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycji w urządzenia infrastruktury technicznej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego nadbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego (czego dowodzi oświadczenie inwestora o pokryciu zapotrzebowania na media dla projektowanego przedsięwzięcia z istniejących rezerw w oparciu o umowy z poszczególnymi dostawcami mediów, załączone do akt sprawy). Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych ZlKiT z dnia 30.07.2015 r.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr l do decyzji pkt 11.4 lit. d ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. Program -% obsługi parkingowej dla miasta K.. Nie budziło również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 u.p.z.p. według organu II instancji. Poza sporem było też zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji, funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie Sygn. akt II SA/Kr 841/17 dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana analiza umożliwiała bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu II instancji analiza wykonana dnia 14.09.2015 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ nadmienił, że w analizie i wynikach analizy załączonych do decyzji mylnie objaśniono sposób wyznaczenia obszaru podając, że promień determinujący granice badanego obszaru przyjęto w wartości 35 m, na którym to odcinku teren inwestycji miałby graniczyć z działkami, poprzez które ma się odbywać obsługa komunikacyjna z uwzględnieniem istniejącego zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr [...]. Z map załączonych do analizy i decyzji organu l instancji jednoznacznie bowiem wynika, że ów odcinek przylegający do działki nr [...] oznaczony symbolami A-B ma długość około 20 m. Zatem jego trzykrotność daje wartość minimalną wynoszącą 60 m. Omawiane uchybienie organu l instancji pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, jako że tut. organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy. Jest on co prawda większy niż owo minimum (granice obszaru znajdują się w odległości ok. 105 m od granic terenu inwestycji), jednak poszerzenie to jest uzasadnione zarówno prawnie, jak i zagospodarowaniem otoczenia terenu inwestycji. W wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w południowej części K. przy ul. [...], przy jej północnym odcinku odchodzącym od ul. [...] i ślepo zakończonym. W obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą ją zabudową gospodarczo - garażową. Zobrazowano również stan zainwestowania Sygn. akt II SA/Kr 841/17 terenu inwestycji wskazując, że jest ona zabudowana starym, murowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z niewielką zabudową gospodarczą i czterema garażami typu "blaszak". W uwzględnieniu powyższego bezspornym było według organu, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym, w tym na działce wnioskowanej do zabudowy, obiektów o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m. in. działki nr [...], [...]+[...] [...], [...] i [...]. Zatem organ uznał, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ II instancji nie znalazł też żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. W analizie trafnie wskazano, że wobec zakresu inwestycji obejmującej jedynie nadbudowę istniejącego budynku na terenie inwestycji, nie ma potrzeby badania stanu zabudowy z obszaru analizowanego pod katem takich parametrów jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu działki, szerokość elewacji frontowej. Wymienione wskaźniki z racji na zakres projektowanej inwestycji nie ulegną bowiem zmianie, co zasadnie uwzględnił organ l instancji odstępując od ich ustalenia w badanej decyzji. Parametrem istniejącego budynku, który skutkiem planowanego przedsięwzięcia ulegnie modyfikacji, jest natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. W analizie zobrazowano sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Podano, że budynek na terenie inwestycji posiada wysokość elewacji frontowej na poziomie 6,5 m (poziom okapu). Z kolei budynki na działkach z najbliższego otoczenia terenu inwestycji mają wysokość do okapu wynosząca od 3 m - dz. nr [...] do 8 m - [...], a w przypadku dachu płaskiego od 6 m - dz. nr [...] do 8 m - dz. [...] do gzymsu/attyki. W oparciu o te dane w wynikach analizy ujęto słuszne spostrzeżenie, że możliwym jest ustalenie wysokości do okapu dla planowanej nadbudowy w przedziale od 6,5 m do 7,5 m, przy czym górna wartość nawiązuje do wysokości zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr [...]. Sygn. akt II SA/Kr 841/17 Zasadnie też odnotowano przestrzennie uzasadnioną potrzebę uwzględnienia wysokości budynku już istniejącego na terenie inwestycji (dolny poziom przedziału) bacząc, by nową zabudowę wkomponować jak najlepiej w jego najbliższy kontekst urbanistyczny. Uwzględniając te okoliczności organ zaaprobował odstąpienie od wyznaczenia omawianego parametru dla nowoprojektowanej inwestycji na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Brak było również możliwości i zasadności wyznaczenia wysokości w oparciu o średnią z obszaru analizowanego (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), co mogłoby dać wartość przypadkową abstrahującą od kontekstu przestrzennego miejsca, w którym zlokalizowany jest teren inwestycji i aktualnej wysokości planowanego do nadbudowy budynku. Zatem trafnym było ustalenie omawianego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia normującego wyjątkowy sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Geometrię dachu dla planowanej do nadbudowy zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie dachu połaciowego dwuspadowego symetrycznego, z okapami o kącie nachylenia połaci w przedziale 30°- 45°, z kalenicą główną dachu o kierunku zbliżonym do równoległego lub prostopadłego do frontu terenu inwestycji na wysokości od 10,5 m do 11,5 m, jednak nie wyżej niż do rzędnej 253 m n.p.m. Dopuszczono też doświetlenie przestrzeni poddasza oknami w ścianach szczytowych, oknami połaciowymi, lukarnami, facjatkami o dowolnej geometrii. Zdaniem organu II instancji argumentacja dotycząca ustalenia linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr 3 do decyzji w omawianym zakresie, jest w pełni przekonywująca i oparta na konkretnie wskazanej sytuacji faktycznej, jaka ma miejsce w terenie. W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budziła wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiadała wymogom z art. 107 k.p.a. Zaisadnym było zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania Sygn. akt II SA/Kr 841/17 zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Kwestią sporną w sprawie pomiędzy stronami pozostawała zatem przesłanka dostępu do drogi publicznej, ujęta w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej, przez który przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nakazuje rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ l instancji wskazał, że obsługa komunikacyjna projektowanego przedsięwzięcia jest planowana od drogi publicznej ul. [...] zgodnie ze stanem istniejącym, tj. poprzez istniejący zjazd urządzony na działce nr [...] oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako użytek drogowy "dr". Taką obsługę komunikacyjna przewidział też zarządca drogi publicznej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii z dnia 30.07.2015 r. Ustalenia te potwierdzają zalegające w aktach sprawy mapy zasadnicze, z których wynika, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...] poprzez teren działki nr [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Na terenie tej działki znajduje się chodnik ul. [...] oraz zjazd na teren inwestycji. Na podstawie informacji ZIKiT pozyskanej do akt sprawy w toku postępowania odwoławczego ustalono, że ulicy tej nadano status drogi gminnej uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Przedmiotowa ulica przebiega w dwóch odcinkach: od ul. [...] w kierunku północnym do drogi wewnętrznej położonej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz od ul. [...] w kierunku południowo -wschodnim, przecina ul. [...] i kończy się ślepo na wysokości bramy wjazdowej na posesję nr [...]. Na wysokości posesji nr [...] ul. [...] biegnie po terenie działek nr [...] i [...], jest ona zatem drogą publiczną. Z powyższego wynika, że teren inwestycji istotnie posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd na działce nr [...], która zresztą w ewidencji gruntów została oznaczona symbolem "dr", oznaczającym zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 1 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Sygn. akt II SA/Kr 841/17 Dz. U. z 2016 r, póz. 1034) tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem "dr". Jeżeli chodzi o dostęp prawny do ww. drogi publicznej istotnie, jak wskazano w odwołaniu, inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...], na której istnieje zjazd z ulicy na teren inwestycji i chodnik. Z księgi wieczystej nr [...] [...] prowadzonej m.in. na ostatnio wskazanej działki wynika, że jest to nieruchomość stanowiąca własność Gminy K., pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Nieruchomość ta obciążona jest trzema służebnościami, żadna z nich jednak nie została ustanowiona na rzecz działki nr [...], stanowiącej teren inwestycji. Godzi się jednak odnotować, że inwestor złożył do akt sprawy wyjaśnienia, z których wynika, że poprzednik prawny inwestora, została wywłaszczona z części działki nr [...] (odpowiadającej dz. nr [...]) o pow. 189 m2 dla realizacji na tym terenie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z zatwierdzonym planem przestrzennym zabudowy miasta, co wynika z pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 04.10.1977 r. W efekcie na tej działce urządzono chodnik ogólnodostępny przylegający do drogi publicznej ul. [...]. Zdaniem organu, wyżej wskazanego celu wywłaszczenia nie może niweczyć ustanowione następnie prawo użytkowania wieczystego skarżącej na nieruchomości gminnej. Wobec więc istnienia urządzonej drogi wewnętrznej, dostępnej dla nieograniczonego kręgu osób na dz. nr [...] inwestor nie ma obowiązku legitymowania się już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy tytułem prawnym do takiej drogi. W konsekwencji uzasadnione jest ustalenie organu l instancji, że w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ nie podzielał twierdzenia skarżącej o konieczności zagwarantowania już na etapie warunków zabudowy prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] Strona skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku dążenia organu II instancji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności błędnym ustaleniu, że działki nr [...] i [...] wchodzą w skład drogi publicznej - ul. [...] Sygn. akt II SA/Kr 841/17 2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 k.c. poprzez przyjęcie, że działki nr [...], [...] oraz [...] stanowią teren, z którego inwestor może swobodnie korzystać nie legitymując się tytułem prawnym, pomimo że wszystkie ww. działki pozostają w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni; 3) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wadliwym ustaleniu, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, pomimo że inwestor będący właścicielem działki nr [...] nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni a stanowiących działkę nr [...], działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Strona skarżąca wskazała, że obowiązkiem organu administracyjnego jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ l instancji nie zgromadził poprawnej 'dokumentacji prawno-geodezyjnej potwierdzającej zasadność zaliczenia działek [...] i [...] do kategorii drogi publicznej - ul. [...], jak twierdził ZIKiT. Tymczasem, według strony skarżącej działki te, jak wynika z księgi wieczystej nr [...] [...] oraz KR 1 [...] umową z 26 czerwca 1981 r., Rep. A nr [...] oddane zostały w użytkowanie wieczyste skarżącej. Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Uchwała Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich została podjęta, kiedy prawo użytkowania wieczystego skarżącej do w/w. działek istniało, była więc aktem późniejszym, który w żaden sposób prawa tego nie może niweczyć, ani naruszać. Z uchwały tej nie wynika, zdaniem skarżącej jakie konkretnie działki wchodzą w skład ulicy [...] uznanej za drogę publiczną. Ustalenia organu, wskazano w skardze, poczynione w tym zakresie na podstawie twierdzeń ZIKiT, podobnie jak to, że ZIKiT zarządza drogą pozostającą w użytkowaniu wieczystym Sygn. akt II SA/Kr 841/17 skarżącej, nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami, a jedynie oświadczeniami w/w. jednostki. Ustalając że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji, podobnie jak organ l instancji, dopuścił się, zdaniem skarżącej naruszenia w/w. przepisu. Według strony skarżącej, z przywołanych w skardze orzeczeń wprost wynika, że dopóki nie zostanie ustanowiona na rzecz właściciela działki inwestycyjnej odpowiednia służebność drogowa obciążająca działkę nr [...], jak też drogę wewnętrzną Spółdzielni (działki nr [...] i [...]), nie można mówić o posiadaniu przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu wydanie decyzji przez organ l instancji, a w konsekwencji również utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy, który możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze stosownej decyzji uzależnia od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5. Organ II instancji, w składzie który wydał zaskarżoną decyzję zapoznało się z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lutego r., sygn. akt: SA/Kr 1510/15, jednakże uznał, że obecnie nie ma przeszkód do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca zauważyła, że odmienne stanowisko zajął ten sam organ w decyzji z dnia 11 października 2016 r., znak: [...], wydanej w postępowaniu przeprowadzonym na skutek w/w. wyroku WSA w Krakowie. W tamtej sprawie w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ postanowił uchylić zaskarżoną decyzję organu l instancji i orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...](..)" wobec nie spełnienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidzianej w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Poddana kontroli legalności w niniejszym postępowaniu przed sądem na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., póz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., 10 Sygn. akt II SA/Kr 841/17 - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9.05.2017 r., wydana została w oparciu o przepisy materialne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., póz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Utrzymano nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23.11.2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. W okolicznościach niniejszej sprawy jej istotę określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaskarżona decyzja Kolegium zaaprobowała ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnia wszystkich wyżej wskazanych przesłanek. Badanie dokumentacji zgromadzonej przez organy, w tym sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wypisów z ewidencji gruntów oraz treści wniosku wraz ze sposobem skomunikowania terenu objętego wnioskiem z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd urządzony na działce nr [...] potwierdzają, w ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska przyjętego przez SKO. Jak wynika z analizy urbanistycznej teren działki nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], która status drogi gminnej uzyskała uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28.05.1986 r. Z pisma ZIKIT w K. z dnia 7.04.2017 r. oraz z zalegającej w aktach mapy zasadniczej Sygn. akt II SA/Kr 841/17 ' wynika, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], w skład której wchodzą m.in. działki nr [...] i [...], przez teren działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Te ustalenia poczynione już przez organy administracyjne, aprobuje w całości także skład orzekający. Spór między stronami dotyczy zaś braku prawnego dostępu do drogi publicznej albowiem inwestor, w ocenie skarżącej, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...]. Odnosząc się zatem do istotnej kwestii dostępności do drogi publicznej należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, wynik analizy urbanistycznej oraz przedłożone na rozprawie w dniu 20.10.2017 r. dokumenty w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 6.10.2017 r., wydanego w sprawie do sygn. [...] o stwierdzenie zasiedzenie nieruchomości wraz z mapą zawierającą projekt podziału działki nr [...] z dnia 20.03.2017 r. l.ks.rob. [...] sporządzonej przez biegłego geodetę J. H.. Z wyżej przywołanych dokumentów wynika bowiem, że stan faktyczny w kontrolowanej sprawie uległ zmianie po wydaniu skarżonej decyzji, który musi być uwzględniony przez Sąd orzekający. W tym miejscu wyjaśnić należy, że według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. póz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. 12 Sygn. akt II SA/Kr 841/17 - W judykaturze przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku, z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12 (dostępny w CBOSA) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie mamy do czynienia niewątpliwie z bezsporną okolicznością braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji. Przewidziana dla sposobu skomunikowania z drogą publiczną działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, do której skarżącej Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W odniesieniu do działki nr [...], jak wynika z przedłożonych dokumentów toczyło się postępowanie z wniosku M. L., które zakończyło się w dniu 20.10.2017 r. wydaniem nieprawomocnego postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia przez poprzednika prawnego wnioskodawcy także w niniejszym postępowaniu, części przedmiotowej działki, a to pochodzącej z jej podziału działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,0058 ha. Tym 13 Sygn. akt II SA/Kr 841/17 samym w ocenie Sądu inwestor, bo na nim spoczywał obowiązek zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, na dzień wyrokowania wykazał, że prawnie gwarantowany dostęp przez drogę wewnętrzną będzie możliwy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przyjmując najbardziej korzystną dla inwestora linię orzeczniczą zakładającą, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. W tym stanie rzeczy należało zaakceptować zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium i przyjąć za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wobec,spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Z wyżej zaś przytoczonych powodów nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz 233 k.c. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 809 k.p.a. sąd nie podzielił stanowiska odnośnie takiego uchybienia przez Kolegium przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.