V SA/Wa 2797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... sierpnia 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz I. Z. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. Z. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia (...) sierpnia 2016 r., Nr (..) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Kierownik BP"), Nr (...) z dnia (....) maja 2016 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW2007-2013. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła w dniu (..)czerwca 2015 roku w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. We wniosku zadeklarowana została powierzchnia 8,52 ha do płatności z tytułu Wariantu: 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W dniach (...) października 2015 r. w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzony został wywiad terenowy w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. Z przeprowadzonych czynności wykonana została dokumentacja fotograficzna. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli. Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili następujące nieprawidłowości: - działka rolna C/Cl powierzchnia deklarowana 5,00 ha - powierzchnia stwierdzona 3,40 ha (DR13+), - działka rolna D/Dl powierzchnia deklarowana 0,53 ha - powierzchnia stwierdzona 0,47 ha (DR13+), - działka rolna E/El powierzchnia deklarowana 0,44 ha - powierzchnia stwierdzona 0,38 ha (DR13+). Kierownik BP po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wydał decyzję z dnia (...)maja 2016 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, na mocy której odmówił przyznania wnioskowanych płatności, uzasadniając fakt ten różnicą między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia wnioskowaną płatnością (procentowa różnica 22,77 %). Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zaznaczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji Kierownika BP ze względu na to, że nigdzie nie została na działce rolnej C1, D1, E1 przekroczona powierzchnia PEG. Skarżąca podniosła, iż kontrola przeprowadzona na działkach zgłoszonych do płatności została przeprowadzona bez jej obecności, czy też jej pełnomocnika. Strona zaznaczyła również, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowaną do płatności po przeprowadzeniu kontroli na działce C wynika z nieuznania powierzchni 0,5 ha "obszaru niekoszenia", ze względu na "niewłaściwe trawy", który został pozostawiony zgodnie z zatwierdzonym programem rolnośrodowiskowym oraz nieuwzględnieniem enklaw znajdujących się na działce pomiędzy zakrzaczeniami, o łącznej powierzchni 1 ha, które każdego roku były zaznaczane i uwzględniane w ustalaniu powierzchni zgłoszonych do programu. Natomiast stwierdzona różnica w przypadku działek C1, D1, E1, G1 mogła wynikać z tego, iż w czasie pomiarów zostały wykoszone wszystkie sąsiednie działki. Skarżąca wskazała również, iż dwukrotnie wnosiła o przeprowadzenie kontroli na miejscu z jej udziałem, ale wnioski te nie zostały uwzględnione. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. Dyrektor (...) Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP w W. z dnia (...) maja 2016 r., nie stwierdzając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dały podstawę do wydania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowej reguluje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej jako "rozporządzenie MRiRW") a w szczególności § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 8, § 11, § 12 ust. 3 i § 18 ust. 3 , jak również ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173, z późn. zm., dalej jako "ustawa EFRROW"). Spełnienie warunków uzyskania płatności podlega natomiast weryfikacji za pomocą kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu przeprowadzanych przez właściwe władze na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał również, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczących powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25 z dn. 28.01.2011 r.). W przedmiotowej sprawie zadeklarowana powierzchnia poddana została weryfikacji w oparciu o kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Organ dokonał ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej C, tym samym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i ustaloną na podstawie protokołu z kontroli na miejscu oraz po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wyniosła 19,40%. Konsekwencją powyższego było ustalenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami, co znajduje potwierdzenie w sporządzonym podczas kontroli raporcie z czynności kontrolnych, szkicach terenowych, na którym inspektorzy terenowi określili granice upraw i wskazali miejsca wykonywania poszczególnych zdjęć. W związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością, przekraczającą 20%, płatność została odmówiona, co wynika z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas nie przyznaje się pomocy w danym roku. Organ odwoławczy po dokonaniu ponownej kontroli wniosku, weryfikacji raportu z czynności kontrolnych oraz analizy treści odwołania i uznał, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została ustalona prawidłowo przez Kierownika BP, a w złożonym wniosku zawyżono powierzchnię zgłoszoną do płatności, w postaci deklaracji powierzchni na których stwierdzona została uprawa niekwalifikująca się do płatności do powierzchni upraw wysokobiałkowych, co wynika ze szkicu i dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w czasie kontroli. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał je za niezasadne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie czynności kontrolnych wynika bowiem, iż na wykluczonej powierzchni działki rolnej C1, D1, E1 nie stwierdzono powierzchni deklarowanej. A zatem do powierzchni na której nie stwierdzono uprawy wynikła konieczność odmowy przyznania płatności. W ocenie organu odwoławczego kontrolerzy na działce na działce rolnej C1 i D1 prawidłowo stwierdzili nieprawidłowość N11 - wykoszenie całej powierzchni oraz na działce rolnej D1 prawidłowo stwierdzili nieprawidłowość N18 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodnicznki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej oraz na działce rolnej G1 prawidłowo stwierdzili nieprawidłowość N19 - pozostawienie większej niż 50%, nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodnicznki większej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej. Dane te, zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR potwierdził również raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych "w gospodarstwie (...)". Organ odwoławczy podkreślił również, iż przedmiotowe płatności mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską i w przepisach prawa. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości wnioskowanych płatności. Tym samym wyjaśnienia Strony zawarte w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione, zwłaszcza, iż Skarżąca "nie kwestionuje wyników z kontroli na miejscu", a nawet "potwierdza okoliczność zlikwidowania trwałego użytku zielonego na jednej z działek zadeklarowanych we wniosku i w planie działalności rolnośrodowiskowej. Nawet mimo ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej beneficjentki, organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do uznania odwołania i do odstąpienia od nałożonych sankcji". W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż Skarżąca składając i podpisując wniosek o przyznanie płatności, jednocześnie oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności, a zatem była również świadoma konsekwencji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przez organy kontrolne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła decyzję Dyrektora (...) OR ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Kierownika BP w W. z dnia (...) maja 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w czynnościach kontroli na gruntach nią objętych, wskutek przeprowadzenia kontroli w innym dniu niż zadeklarowany w treści pisemnej i przekazanej telefonicznie informacji, wskutek czego Skarżąca utraciła możliwość czynnego udziału w tym stadium postępowania administracyjnego, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ administracji do całości zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr (...) z dnia (...) maja 2016 r., 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wyliczona różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych (kwalifikowanych) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 22,77 %, 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierzetelnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji (strona 4 i 5), które zawiera niespójne i nieprawdziwe informacje, tj. że kontrola prowadzona była na terenie gospodarstwa ..., oraz że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych (kwalifikowanych) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 19,40 %, podczas gdy kwestionowane przez Skarżącą wyliczenia w decyzji Kierownika BP wynoszą 22,77 %, co rodzi domniemanie wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone czynności kontrolne tudzież dane dotyczące innej sprawy administracyjnej niż sprawa Skarżącej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując dodatkowo, iż działki rolne zgłoszone do płatności stanowią grunt zalewowy i w zależności od okresu kontroli może to powodować różnice w powierzchni działek rolnych, a wykonane podczas kontroli szkice fotografie i pliki pomiarowe zawierające informacje o metodzie pomiaru odbiornikiem GPS nie zostały jej okazane, w związku z czym nie miała ona możliwości odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadnicza kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów odnośnie ustaleń dokonanych w ramach czynności kontrolnych, przeprowadzonych na działkach Skarżącej. Wątpliwości Sądu wzbudziły przede wszystkim ustalenia organu odnoszące się do działki C/C1, zlokalizowanej na działce o numerze ewid. 1462, a w szczególności bardzo duża rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Skarżącą tj. 5,00 ha, a powierzchnią zmierzoną przez kontrolerów tj. 3,40 ha. Różnica 1,60 ha przy powierzchni wyjściowej 5,00 ha to 32%, a więc prawie 1/3. Stanowi to tak istotną różnicę, iż kwestia ta powinna być szczególnie wyjaśniona w świetle twierdzeń Skarżącej, że kontrolujący nie uwzględnili enklaw, znajdujących się w obszarze zakrzewień, których na działce znajduje się 2,66 ha. Z treści pisma Agencji z dnia 3 grudnia 2015 roku (karta 76 akt admin.), które było odpowiedzią na zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, jak też z pisma z dnia 4 stycznia 2016 r. (karta 78 akt admin.), nie wynika bowiem że kontrolujący w ogóle odnieśli się do tej kwestii. Trzeba przy tym podkreślić, że Skarżąca cały czas konsekwentnie, zarówno na pierwszym etapie kontroli, jak przy ponownym wniesieniu uwag do niej, czy też przed organami I i II instancji i w skardze do WSA, twierdziła, że kontrolerzy nie uwzględnili tak dużej części działki z uwagi na niedostrzeżenie enklaw znajdujących się na działce pomiędzy zakrzaczeniami, jak też wskazywała, że teren nie mógł być podmokły ze względu na trwającą w tym okresie suszę. Uwadze Sądu nie umknęło również twierdzenie zawarte w decyzji organu II instancji, że Skarżąca "nie kwestionuje wyników z kontroli na miejscu", a nawet "potwierdza okoliczność zlikwidowania trwałego użytku zielonego na jednej z działek zadeklarowanych we wniosku i w planie działalności rolnośrodowiskowej" (karta 157 akt admin.). Zdaniem Sądu z akt administracyjnych, załączonych do skargi, wynika coś wręcz przeciwnego, albowiem Strona skarżąca cały czas kwestionowała wyniki kontroli. W treści uzasadnienia znalazł się też zapis, że: "Nawet mimo ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej beneficjentki, organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do uznania odwołania i do odstąpienia od nałożonych sankcji" (karta 157 akt admin.) oraz akapit, z którego wynika, że dane na których oparły się organy ARiMR, potwierdził również raport "z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie ..." (karta 158 akt admin.). Tym samym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu odnosi się do innego materiału dowodowego, aniżeli ten, który znajduje się w aktach administracyjnych załączonych do skargi, a będących podstawą wydania decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia (...) sierpnia 2016 r. Sąd ma przy tym świadomość, iż z istniejących uregulowań prawnych tj. art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1856) wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zwalnia to jednak organu z takiego przeprowadzenia postępowania i dania temu wyraz w treści decyzji administracyjnej, aby strona postępowania była przekonana o rzetelnym prowadzeniu postępowania przez organy i odniesienia się do wszystkich wątpliwości podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Strona nie powinna również w treści decyzji znajdować twierdzeń absolutnie sprzecznych z tym, co znajduje się w aktach administracyjnych. Tym samym organ wskazanym wyżej postępowaniem działał sprzecznie z treścią art. 21 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowiącym, że w tych postępowaniach organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniosek Skarżącej dot. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego Sąd nie uznał za zasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia adwokata (480 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).