V SA/Wa 2796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... sierpnia 2016 r., nr ... w przedmiocie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz I. Z. kwotę 2622 zł (słownie: dwa tysiące sześćset dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. Z.(dalej jako: "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia (...) sierpnia 2016 r., Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.(dalej jako: "Kierownik BP"), Nr (...) z dnia (...) maja 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła w dniu (...) czerwca 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2015 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z załącznikami graficznymi. Na wniosku o przyznanie płatności Strona zaznaczyła, iż ubiega się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej. W dniach (...) października 2015 roku w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzony został wywiad terenowy w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. Z przeprowadzonych czynności wykonana została dokumentacja fotograficzna. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli nr (...). Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili następujące nieprawidłowości: - działka rolna C/C1 powierzchnia deklarowana – 5,00 ha - powierzchnia stwierdzona 3,40 ha (DR13+), - działka rolna D/D1 powierzchnia deklarowana 0,53 ha - powierzchnia stwierdzona 0,47 ha (DR13+), - działka rolna E/E1 powierzchnia deklarowana 0,44 ha - powierzchnia stwierdzona 0,38 ha (DR13+). Kierownik BP po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wydał decyzję z dnia (...) roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której odmówił przyznania wnioskowanych płatności uzasadniając fakt ten różnicą między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia wnioskowaną płatnością (procentowa różnica 22,37 %). Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zaznaczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji Kierownika BP ze względu na to, że nigdzie nie została na działce rolnej C, D, E przekroczona powierzchnia PEG. Skarżąca podniosła, iż kontrola przeprowadzona na działkach zgłoszonych do płatności została przeprowadzona bez jej obecności, czy też jej pełnomocnika. Strona zaznaczyła również, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowaną do płatności po przeprowadzeniu kontroli na działce C wynika z nieuznania powierzchni 0,5 ha "obszaru niekoszenia", ze względu na "niewłaściwe trawy", który został pozostawiony zgodnie z zatwierdzonym programem rolnośrodowiskowym oraz nieuwzględnieniem enklaw znajdujących się na działce pomiędzy zakrzaczeniami, o łącznej powierzchni 1 ha, które każdego roku były zaznaczane i uwzględniane w ustalaniu powierzchni zgłoszonych do programu. Natomiast stwierdzona różnica w przypadku działek D i E mogła wynikać z tego, iż w czasie pomiarów zostały wykoszone wszystkie sąsiednie działki. Skarżąca wskazała również, iż dwukrotnie wnosiła o przeprowadzenie kontroli na miejscu z jej udziałem, ale wnioski te nie zostały uwzględnione. Po rozpoznaniu odwołana, Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP z dnia (...) maja 2016 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach"), powołując w szczególności art. 1 ust. 1, art. 7 ust 1, oraz art. 19 ust. 1 ww. ustawy. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek o przyznanie płatności Strony na rok 2015, prawidłowo naliczył płatność oraz ustalił powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności w oparciu o deklarację we wniosku oraz na załączniku graficznym oraz w oparciu o wyniki z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podkreślił, iż ustalenia te potwierdzają szkic terenowy wykonany podczas czynności kontrolnych, na którym inspektorzy terenowi określili granice uprawy, wskazali miejsca wykonywania poszczególnych zdjęć, jak również obraz ortofotomapy dostępny w systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i WE nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.). Zadeklarowana powierzchnia poddana została weryfikacji w oparciu o kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, stwierdzone wykluczenia powierzchni wyniosły 1,72 ha. Konsekwencją stwierdzonych w przedmiotowej sprawie zawyżeń było ustalenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami w wymiarze 22,37 %. Tym samym należało zastosować art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Rezultatem powyższego była odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej. Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył również, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Podkreślił, iż w protokole z kontroli gospodarstwa Wnioskodawcy umieszczone zostały fotografie sprawdzanych powierzchni. Inspektorzy terenowi stwierdzili zawyżenie powierzchni, w postaci deklaracji powierzchni na których stwierdzenia została uprawa niekwalifikująca się do płatności do powierzchni upraw wysokobiałkowych. Stan faktyczny był zatem niezgodny z deklaracją Wnioskodawcy oraz przepisami prawa (art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach), na potwierdzenie czego wykonali szkic oraz zdjęcia. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu są niezasadne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dyrektor Oddziału ARiMR przypomniał, iż z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie czynności kontrolnych wynika, iż na wykluczonej powierzchni działki rolnej C, D, E nie stwierdzono powierzchni deklarowanej, a protokół z czynności kontrolnych został przekazany Stronie, która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do protokołu. Powyższe zaś - zdaniem organu II instancji - oznacza, iż Skarżąca zgodziła się z wynikami kontroli na miejscu. Organ odwoławczy nadmienił także, iż zgłoszony do płatności obszar nie użytkowany rolniczo lub nieużytkowany zgodnie z deklaracją nie mógł zostać uznany za grunt będący kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał również, iż zasady przeprowadzania kontroli oraz osoby uprawnione do jej przeprowadzania zostały określone w art. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjnej przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia, bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 374), a kontrola w niniejszej sprawie została przeprowadzona rzetelnie zgodnie z ww. przepisami. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż Strona składając wniosek o przyznanie płatności i podpisując wniosek, jednocześnie oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności, a zatem była również świadoma o konsekwencjach w przypadku deklaracji gruntów niekwalifikujących się do płatności. Nadmienił, iż ciężar udowodnienia faktu w przedmiotowym postępowaniu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a nie na organie administracji (art. 3 ust. 4 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy, po otrzymaniu raportu z kontroli na miejscu, rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Z akt sprawy wynika, iż protokół z czynności kontrolnych został przekazany Stronie. Producent rolny wniósł zastrzeżenia do przeprowadzonych czynności kontrolnych, jednakże nie wpłynęły one na ocenę czynności kontrolnych w zakresie braku roślin wysokobiałkowych stwierdzonego na spornych działkach. W rezultacie wyniki kontroli w tym zakresie pozostały bez zmian. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowanie ustaleń kontroli na miejscu, nie może stanowić przesłanki do uzyskania płatności skoro materiał fotograficzny z weryfikacji terenowej wykazał bezspornie zawyżenie powierzchni, co zostało udokumentowane stosownymi zdjęciami oraz szkicem z kontroli. Organ odwoławczy zauważył również, iż obowiązkiem rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest tą powierzchnię skontrolować i zweryfikować. Jeżeli Skarżąca twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to powinien przedłożyć przeciwdowód w postaci pomiarów dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Organ nie jest zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu i oględzin gruntów, zwłaszcza gdy zarzuty zgłaszane co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania są bardzo ogólne i nie odnoszą się do poszczególnych działek rolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła tę decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora (...)OR ARiMR z dnia (...) sierpnia 2016 r. w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika BP w W. z dnia (...) maja 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w czynnościach kontroli na gruntach nią objętych, wskutek przeprowadzenia kontroli w innym dniu niż zadeklarowany w treści pisemnej i przekazanej telefonicznie informacji, wskutek czego Skarżąca utraciła możliwość czynnego udziału w tym stadium postępowania administracyjnego, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Organ administracji do całości zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (...) z dnia (..) maja 2016 r. 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wyliczona różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych (kwalifikowanych) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 22,37 %. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując dodatkowo, iż działki rolne zgłoszone do płatności stanowią grunt zalewowy i w zależności od okresu kontroli może to powodować różnice w powierzchni działek rolnych, a wykonane podczas kontroli szkice fotografie i pliki pomiarowe zawierające informacje o metodzie pomiaru odbiornikiem GPS nie zostały jej okazane, w związku z czym nie miała ona możliwości do odniesienie się do materiału zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadnicza kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów odnośnie ustaleń dokonanych w ramach czynności kontrolnych, przeprowadzonych na działkach Skarżącej. Wątpliwości Sądu wzbudziły przede wszystkim ustalenia organu odnoszące się do działki C/C1, zlokalizowanej na działce o numerze ewid. 1462, a w szczególności bardzo duża rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Skarżącą tj. 5,00 ha, a powierzchnią zmierzoną przez kontrolerów tj. 3,40 ha. Różnica 1,60 ha przy powierzchni wyjściowej 5,00 ha to 32%, a więc prawie 1/3. Stanowi to tak istotną różnicę, iż kwestia ta powinna być szczególnie wyjaśniona w świetle twierdzeń Skarżącej, że kontrolujący nie uwzględnili enklaw, znajdujących się w obszarze zakrzewień, których na działce znajduje się 2,66 ha. Z treści pisma Agencji z dnia 3 grudnia 2015 roku (karta 76 akt admin.), które było odpowiedzią na zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, jak też z pisma z dnia 4 stycznia 2016 r. (karta 78 akt admin.), nie wynika bowiem że kontrolujący w ogóle odnieśli się do tej kwestii. Trzeba przy tym podkreślić, że Skarżąca cały czas konsekwentnie, zarówno na pierwszym etapie kontroli, jak przy ponownym wniesieniu uwag do niej, czy też przed organami I i II instancji i w skardze do WSA, twierdziła, że kontrolerzy nie uwzględnili tak dużej części działki z uwagi na niedostrzeżenie enklaw znajdujących się na działce pomiędzy zakrzaczeniami, jak też wskazywała, że teren nie mógł być podmokły ze względu na trwającą w tym okresie suszę. Uwadze Sądu nie umknęło również twierdzenie zawarte w decyzji organu II instancji, że Skarżąca nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, co organ uznał za zgodę Skarżącej na wyniki kontroli na miejscu. Zdaniem Sądu z akt administracyjnych, załączonych do skargi, wynika coś wręcz przeciwnego, albowiem Strona skarżąca cały czas kwestionowała wyniki kontroli. Sąd ma przy tym świadomość, iż z istniejących uregulowań prawnych tj. art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 278) wynika, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zwalnia to jednak organu z takiego przeprowadzenia postępowania i dania temu wyraz w treści decyzji administracyjnej, aby strona postępowania była przekonana o rzetelnym prowadzeniu postępowania przez organy i odniesienia się do wszystkich wątpliwości podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Strona nie powinna również w treści decyzji znajdować twierdzeń absolutnie sprzecznych z tym, co znajduje się w aktach administracyjnych. Tym samym organ wskazanym wyżej postępowaniem działał sprzecznie z treścią art. 3 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiącym, że w tych postępowaniach organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniosek Skarżącej dot. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego Sąd nie uznał za zasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 2622 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (205 zł) oraz wynagrodzenia adwokata (2400 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).