I OSK 122/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 714/17 odrzucającego skargę B. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 714/17 odrzucił skargę B. M. (dalej: "skarżąca") na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (IAS), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia, w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku ekspert skarbowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca zakwestionowała złożoną propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Wniosła o uznanie, że propozycja ta jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zarzuciła brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art.179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947, dalej jako: "KAS") poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby mimo braku wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Podniosła, że powinna otrzymać propozycję służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS w [...] wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu propozycja pracy złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością, z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 24 października 2017 r. Sąd I instancji odrzucił ww. skargę skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto dana czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), względnie potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa. Następnie podał, że zaskarżona propozycja stanowi akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze powyższe uznać należy, że propozycja zatrudnienia będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest ona także decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jednocześnie podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, - natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą a w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie; 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na bezpodstawnym uchyleniu się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia: a) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność); b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby; c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony: d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; e) art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania spraw ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS. W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawa KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, trzeba rozważyć czym jest w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W tym zakresie należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystną), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero odmowa funkcjonariusza przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Złożenie jedynie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W świetle powyższego uznać należy, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Tym samym skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. W tym miejscu niezbędne jest wskazanie, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju - może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, nie mającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc zatem pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.