II SA/Wa 431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia miejsca w internacie albo kwaterze internatowej – oddala skargę – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 614 ze zm.), art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 6 i ust. 10 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 207), odmówił skarżącemu [...] R. W. przydzielenia miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. W uzasadnieniu powołano się na przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w myśl którego, żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Ponadto stwierdzono, że oficer otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i tym samym zrealizował swoje uprawnienia do zakwaterowania w garnizonie [...] oraz miejscowości pobliskiej i nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 21 ust. 10 ustawy, które pozwalałyby przyznać bezpłatne miejsce internatowe w B. tj. miejscu pełnienia służby. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i w uzasadnieniu podał, że organ I instancji wadliwie ocenił stan faktyczny, a mianowicie odmówił uwzględnienia stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, co jest niezgodne z art. 1 a ust. 1 pkt. 7 ustawy określającym miejscowość pobliską. Jego zdaniem, najkrótszy czas dojazdu powinien być liczony od stacji/przystanku najbliższego miejsca zamieszkania tj. od stacji G., jak również należy do czasu dojazdu włączyć przesiadki, które były realizowane na stacji T. Biorąc pod uwagę powyższe wskazał, że łączny czas przejazdu w obie strony na trasie G. – B. wyniósł 2 godziny i 24 minuty. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Realizacja prawa do zakwaterowania następuje w jednej z form przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy: - przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Niemniej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 1 – 5 ustawy zawarto katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Natomiast na podstawie art. 21 ust. 10 ustawy prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień o których mowa w art. 21 ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień o których mowa w ust. 6. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, co do zasady prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeśli otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Wyjątek stanowi realizacja prawa w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, która może nastąpić pod warunkiem, że żołnierz lub jego małżonek nie skorzystał z przywileju, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy w miejscowości w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Natomiast skarżący wystąpił z wnioskiem o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej na czas pełnienia służby w miejscowości B. Bezspornym jest, że wymieniony zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w T. przy ul. [...] i na podstawie umowy nr [...] otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Zatem dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy w zaistniałym stanie faktycznym miejscowość T. (gdzie skarżący zamieszkuje i zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1), jest miejscowością pobliską do B., gdzie obecnie pełni zawodową służbę wojskową. Miejscowością pobliską, w rozumieniu definicji zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, jest miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Skarżący podnosi, że najbliżej położoną stacją względem jego miejsca zamieszkania jest stacja G. i od tej stacji należy liczyć czas dojazdu do miejsca pełnienia służby, a nie – jak przyjął organ Agencji – od stacji T. Wskazane przez stronę połączenie pomiędzy stacją G. (najbliżej miejsca zamieszkania) a stacją B. (najbliżej miejsca pełnienia służby) wymaga przesiadki na stacji T., a tym samym realizowane jest w dwóch etapach podróży. Pierwszym etapem jest przejazd pomiędzy stacją G. a stacją T., przejazd ten realizuje autobus relacji G., gdzie po przejechaniu 7 przystanków dojeżdża do stacji kolejowej T., skąd odjeżdża pociąg realizujący bezpośrednie połączenie między rozpatrywanymi miejscowościami tj. T. i powyższa trasa stanowi drugi etap przejazdu realizowany przez skarżącego po przesiadce pomiędzy stacjami PKP. Przedstawiona analiza potwierdza, że powołana przez skarżącego stacja G., położona najbliżej jego miejsca zamieszkania, nie obsługuje przejazdu pociągu relacji łączącej bezpośrednio dwie miejscowości rozpatrywane w niniejszej sprawie tj. T. Na wyznaczonej przez skarżącego stacji początkowej (G.) wsiada on do autobusu, którym dojeżdża 12 – 20 minut do stacji T., gdzie przesiada się na bezpośredni pociąg łączący miejscowości T. i B. Bez wątpienia przejazd pomiędzy stacjami PKP i oczekiwanie na przesiadkę odbywa się w obrębie tej samej miejscowości, czyli T., dlatego też nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, o którym mowa w ustawowej definicji miejscowości pobliskiej. Jakkolwiek skarżący zarzuca organowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni definicji miejscowości pobliskiej, wobec czego organ nadzoru zweryfikował powyższe i ustalił, że poruszanie się w obrębie jednej i tej samej aglomeracji miejskiej ma charakter komunikacji miejskiej, której nie wlicza się do czasu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, wobec czego dojazd żołnierza pomiędzy stacjami G. nie może być uwzględniony w kontekście art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy. Ponadto nie ma zatem znaczenia, czy skarżący dokonując przesiadki w obrębie jednej i tej samej miejscowości T., korzysta z tego samego przewoźnika publicznego (PKP), czy też korzystałby z komunikacji miejskiej. Nie sposób bowiem zawęzić czasu poruszania się po jednej miejscowości, tylko do samych środków komunikacji miejskiej, gdyż nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację miejską i w wielu przypadkach komunikacja ta będzie realizowana właśnie przez lądowe środki publicznego transportu zbiorowego. Konkretyzując okoliczności faktyczne istniejące w niniejszej sprawie stwierdzono, że trasę dojazdu z G. do B. i z powrotem wyznacza stacja T., jako najbliższa do miejsca zamieszkania, zaś stacją najbliższą do miejsca pełnienia służby jest stacja B., bowiem są to stacje przewoźnika PKP realizującego w sposób bezpośredni przejazd pomiędzy tymi miejscowościami. Uwzględniając powyższe ustalono na podstawie rozkładu jazdy PKP, że czas przejazdu z T. do B. zajmuje w obie strony poniżej dwóch godzin. W szczególności dotyczy to połączeń w godzinach pozwalających na przybycie żołnierza zawodowego do miejsca pełnienia służby (połączenie T. – B., wyjazd 06:29, przyjazd 07:23 czas przejazdu 0:54 minut lub wyjazd 07:37, przyjazd 08:34 czas przejazdu 0:57 minut) oraz dogodny powrót do miejsca zamieszkania (połączenie B. – T. wyjazd 15:27, przyjazd 16:07, czas przejazdu 0:40 minut lub wyjazd 15:48, przyjazd 16:36, czas przejazdu 0:48 minut). W związku z powyższym w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze spełnieniem kryterium dwugodzinnego przejazdu mierzonego rozkładem jazdy publicznego transportu zbiorowego. Nie sposób więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że dojazd z/do miejsca zamieszkania/miejsca pełnienia służby przekracza w obie strony 2 godziny. Wobec tego że miejscowość T., gdzie skarżący poprzez uzyskanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery zaspokoił swoje uprawnienia do zakwaterowania, została spełniona negatywna przesłanka, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w jego sytuacji najbliższą stacją miejsca zamieszkania jest stacja PKP G. mieszcząca się w T. Połączenia z tej stacji realizowane są przez przewoźnika kolejowego [...], a połączenia ze stacji T. realizowane są przez przewoźnika Przewozy Regionalne. Czas połączenia na wskazanej trasie razem z przesiadkami wynosił na dzień składania wniosku 1 godz. 21 minut, a podróż powrotna realizowana była w czasie 1 godz. 16 minut, co w sumie stanowiło 2 godz. 37 minut. Zatem w związku z przekroczeniem 2 godzin czasu podróży, zgodnie z ustawą przysługuje mu miejsce w internacie lub kwaterze internatowej. Pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do przydzielenia miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, poprzez wadliwą interpretacje przepisów odmawia mu się tego miejsca uzasadniając to koniecznością bezpośredniego przejazdu, pomimo zapisu, że czas pokonywania trasy powinien być liczony z włączeniem przesiadki. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że definicja miejscowości pobliskiej od 1 października 2015 r. precyzuje dokładnie czas przejazdu z/do miejscowości zamieszkania/pełnienie służby, który nie może przekraczać w obie strony 2h. (łącznie z przesiadkami, ale wyłącznie tam gdzie nie ma bezpośredniego połączenia między miejscowościami), natomiast do czasu tego nie wlicza się czasu przejazdu po miejscowości, bez względu na to czy realizują ten przejazd środki komunikacji miejskiej czy ten sam przewoźnik (PKP, PKS ), tyle że na innej relacji. Tymczasem skarżący zamieszkuje w T. (G.), zatem czas przejazdu po miejscowości T. nie wlicza się do ustawowego czasu przejazdu między miejscowościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 614 ze zm.), w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji oraz, w zakresie wynikającym z niniejszej ustawy oraz z ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Z kolei według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 207 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości, zaś w myśl ust. 2 pkt 2) tegoż przepisu, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane m.in. w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Z kolei na podstawie ust. 6 pkt 1) tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. Natomiast według ust. 10 powyższego przepisu, prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu R. W. na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wypłacono, na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w wysokości [...] zł. Zatem już na podstawie powyższych przepisów, skarżącemu nie przysługuje prawo przydziału miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej. Ponadto na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy, miejsce w internacie lub kwaterze internatowej nie przysługuje, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, albo w miejscowości pobliskiej, albo żołnierz zawodowy zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe w tej miejscowości, korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6. Z kolei według brzmienia art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w T. przy ul. [...]. Nie można również kwestionować, że dojazd do miejsca pełnienia służby w B., realizuje on ze stacji T., natomiast dojazd do stacji T. wykonuje ze stacji G. Jednak, zgodnie z cytowanym już wyżej przepisem art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, do czasy 2 godzin w obie strony, nie uwzględnia się czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Inaczej rzecz ujmując, nie uwzględnia się dojazdu i powrotu do G. Zatem jak wynika z analizy dowodowej w postaci rozkładów jazdy PKP przeprowadzonej przez organ, którą Sąd w pełni podziela, w godzinach pozwalających na przybycie skarżącego do miejsca pełnienia służby, dysponuje on połączeniem ze stacji T. do stacji B. o godz. 6:29 z przyjazdem o godz. 7:23 (czas przejazdu 54 minut) lub o godz. 7:37 z przyjazdem o godz. 8:34 (czas przejazdu 57 minut) oraz połączeniem powrotnym do miejsca zamieszkania ze stacji B. do stacji T. o godz. 15:27 z przyjazdem o godz. 16:07 (czas przejazdu 40 minut) lub o godz. 15:48 z przyjazdem o godz. 16:36 (czas przejazdu 48 minut). Stąd w rozpoznawanej sprawie spełnione są kryteria dwugodzinnego przejazdu mierzonego rozkładem jazdy publicznego transportu zbiorowego i wobec powyższego z tego też tytułu, nie przysługuje skarżącemu prawo przydziału miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej. Na koniec zaś wskazać należy skarżącemu, że podstawą decyzji administracyjnej jest stan faktyczny i prawny w dniu jej wydania, nie zaś – jak podniesiono w skardze – na dzień wniesienia wniosku o przydział miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.