I GSK 1794/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3197/16 w sprawie ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 18 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3197/16 uwzględnił skargę [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 18 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy: Orzeczeniem z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] Międzyresortowa Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Sprawiedliwości uznała [...] za winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych wyczerpujących dyspozycję art. 15 oraz art. 18 b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 14 poz. 114 ze zm., dalej: "uondfp") i na podstawie art. 36 ust. 1 tejże ustawy odstąpiła od wymierzenia kary obu obwinionym. Orzeczenie to było konsekwencją zarzucenia [...] (dalej: "Skarżący" lub "Obwiniony") naruszenia dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że postępując niezgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: "ustawa o finansach publicznych lub "ufp") podpisał umowę nr ZP/45/2015 z dnia 14 lipca 2015 r. na zadanie remontowe bez zabezpieczenia w planie środków finansowych na ten cel w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. orzeczenia wniesionego przez [...] (dalej: "skarżący" lub "Obwiniony") oraz jego obrońcę, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO") orzeczeniem z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt [...] utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podstawą orzeczeń były następujące ustalenia faktyczne: 13 listopada 2014 r. doszło do pożaru VII kondygnacji budynku stanowiącego siedzibę Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Zniszczenia spowodowały stan zagrożenia dla ludzi pracujących w budynku, jak i dla samego budynku. Dalsza eksploatacja uszkodzonej konstrukcji nie była możliwa bez usunięcia skutków pożaru. Po zabezpieczeniu budynku przystąpiono do sporządzania dokumentacji projektowo-kosztorysowej oraz specyfikacji technicznej na remont pomieszczeń, które uległy zniszczeniu. W trakcie rozmów z kierownictwem Prokuratury Generalnej oraz z Prokuratorem Apelacyjnym w Warszawie obwiniony otrzymywał zapewnienia, że w przypadku konieczności pozyskania dodatkowych środków na likwidację skutków pożaru budynku jednostka uzyska dodatkowe środki z budżetu jednostek wyższego rzędu. Projekt wraz z szacunkiem kosztów remontu został sporządzony w czerwcu 2015 r. i wynikało z niego, że koszt remontu wyniesie [...] zł. Wykonawcę prac remontowych wyłoniono w drodze przetargu nieograniczonego i 14 lipca 2015 r, obwiniony reprezentując Prokuraturę Okręgową w Warszawie podpisał umowę z wybranym wykonawcą, tj. firmą [...] obejmującą zobowiązanie do wypłaty wynagrodzenia za prace remontowe zniszczonego pożarem obszaru budynku w wysokości [...] zł. Na dzień zawarcia umowy stan środków finansowych w w pozycji budżetowej § 4270 (zakup usług remontowych) wynosił [...] zł. Umowa była parafowana przez główną księgową jednostki. GKO uznała za udowodniony fakt, że Skarżący jako kierownik jednostki składający podpis pod umową stanowiącą podstawę zaciągnięcia zobowiązania ponosi odpowiedzialność. Od tej odpowiedzialności nie może się uwolnić powołując się na uzgodnienia z główną księgową jak i ustne ustalenia z jednostka nadrzędną o zapewnieniu środków finansowych. Obwiniony nie wystosowywał pisemnego wystąpienia do Prokuratury Apelacyjnej o zwiększenie środków i zwiększenie planu. GKO wskazała, że dopóki nie zostanie dokonana pisemna zmiana planu w poszczególnych podziałkach klasyfikacji, dopóty obowiązuje plan przed zmianami. Jest to podstawowa zasada gospodarowania środkami publicznymi i musi być znana każdemu, kto podejmuje się pełnienia funkcji kierowniczej. Podejmując decyzję o zawarciu umowy z firmą obejmującej zobowiązanie do wypłaty wynagrodzenia za prace remontowe zniszczonego pożarem obszaru budynku, Obwiniony wiedział, iż nie dokonano zmian w planie finansowym jednostki. GKO dostrzegając w sprawie szereg okoliczności szczególnych, dotyczących warunków w jakich działał obwiniony, przyczyn konieczności zawarcia umowy, czy późniejszego przekazania środków przez jednostkę nadrzędna i dokonanie stosownych zmian w planie, uznała że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych doszło, jednak przesłanki te przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia kary. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówione orzeczenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie art. 19 ust. 2 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych poprzez uznanie, iż sam fakt podpisania umowy z firmą [...] wynikający z pełnienia przez obwinionego [...] funkcji kierowniczej w jednostce pozwala na uznanie jego winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 2. naruszenie art. 74 ust. 1, art. 76 ust. 3 i 4 i art. 80 Ustawy poprzez naruszenie prawa do obrony obwinionego oraz oparcie orzeczenia na domniemaniach nie popartych zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "ppsa"). Sąd I instancji wskazał na wstępie na art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych. Zgodnie z tym przepisem, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, przy czym nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Aby taką winę przypisać Skarżącemu organy winny wykazać, że mógł on i powinien w zaistniałym stanie faktycznym zachować się w sposób zgodny z ustaloną dyrektywą postępowania. To zaś oznacza, że z wykazanych niespornie okoliczności sprawy musi wynikać, że w chwili popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu miał on możliwość innego zachowania, które nie naruszałoby prawa, a zatem i nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych. WSA wskazał, że podczas postępowania przed organem I instancji nie tylko oddalono składane przez obwinionych wnioski dowodowe, ale wręcz uniemożliwiono im złożenie wyjaśnień, czego potwierdzeniem jest protokół z rozprawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Takie procedowanie przed tym organem wskazuje na naruszenie prawa Skarżącego do obrony, oraz poddaje w wątpliwość rzetelność poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Wątpliwości w tym zakresie nie usunął organ odwoławczy. Nie wskazał on bowiem, z jakich powodów wnioskowane dowody, czy też składane przez obwinionych wyjaśnienia, były nieprzydatne dla sprawy i co spowodowało przerwanie tychże wyjaśnień. Dlatego też Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 uondfp, który przewiduje, iż obwinionemu przysługuje prawo do obrony w toku całego postępowania. WSA uznał, że w związku z okolicznościami sprawy - koniecznością szybkiej naprawy szkód po pożarze – ustne zapewnienie kierownika Prokuratury Generalnej oraz Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, że w przypadku konieczności pozyskania dodatkowych środków na likwidację skutków pożaru budynku jednostka kierowana przez skarżącego uzyska je z budżetu jednostek wyższego rzędu, były w realiach sprawy wystarczające. Fakt posiadania przez Prokuraturę Okręgową mniejszych środków na zakup usług remontowych nie ma tu większego znaczenia, tym bardziej, iż bezpośrednio przed podpisaniem umowy z wykonawcą na remont budynku Skarżący uzyskał informację (zapewnienie) Głównej Księgowej, iż środki finansowe na ten cel już znajdują się na koncie podległej mu jednostki. W ocenie WSA, Skarżący nie miał powodów aby uznać, iż informacja ta nie jest prawdziwa i że wymaga dodatkowej weryfikacji z jego strony. W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił tego, w jaki inny racjonalny sposób Skarżący mógł i powinien się wówczas zachować. Sąd I instancji zalecił organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę wywody Sądu, rozważyć potrzebę przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez Skarżącego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi podczas składanych wyjaśnień (czego zabrakło podczas rozprawy przed tym organem w dniu 28 stycznia 2016 r.), jak też rozważyć możliwość uznania braku winy w działaniu Skarżącego. Od powyższego wyroku Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie: a) art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 z późn. zm), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż pożar, który miał miejsce w listopadzie 2014 r., usprawiedliwia zawarcie umowy w lipcu 2015 r. bez uprzedniego zapewnienia środków na ten cel w planie finansowym jednostki. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 89 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 74 ust. 1 uondfp, przez dokonanie niewłaściwej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego i uznanie, że prawa skarżącego (obwinionego) do obrony zostały naruszone przez ograniczenie jego wypowiedzi na temat związany z okolicznościami pożaru oraz, że Komisja I instancji niezasadnie oddaliła dowody, podczas gdy zarówno ograniczone wypowiedzi skarżącego (obwinionego), jak i nieprzeprowadzone dowody, nie odnosiły się do okoliczności zawarcia umowy bez zapewnienia środków finansowych w planie finansowym jednostki (w lipcu 2015 r.) a do okoliczności pożaru (w listopadzie 2014 r.). b) art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 153 ppsa polegające na dokonaniu oceny ukierunkowanej na sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych w istocie wskazujących na rozstrzygnięcie sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa Skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do uzasadnienia stawianych zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, powinien był wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu I instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien był wykazać istotności tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd I instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżący kasacyjnie powinien był również powołać w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez sąd I instancji, i na odwrót – za pośrednictwem zarzutu procesowego nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym, co do zasady podstawą oceny przez sąd odowławczy zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie. Stawiając zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pożar mający miejsce w listopadzie 2014 r. usprawiedliwia zawarcie umowy w lipcu 2015 r. bez uprzedniego zapewnienia środków na ten cel. Zgodnie z tym przepisem, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Prawidłowo zatem wywiódł Sąd I instancji z treści tego przepis, że przesłanką jego zastosowania jest przypisanie winy naruszającemu dyscyplinę finansów publicznych, a nie tylko obiektywne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że pożar mający miejsce w listopadzie 2014 r. usprawiedliwiał zawarcie umowy w lipcu 2015 r. bez uprzedniego zapewnienia środków na ten cel. WSA nie dokonał niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu. Podstawą wydania zaskarżonego wyroku było w istocie uznanie, że organy z naruszeniem przepisów postępowania, dokonały przypisania winy Skarżącemu w naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Sąd i instancji nie przesądził jednak o istnieniu tej winy, czy też jej braku. Trafnie wskazał na uchybienia przepisom postępowania, w szczególności określonym w art. 74 ust. 1 i w art. 89 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 uondfp. Przepisy te określają istotne dla postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych zasady postępowania, to jest prawo do obrony (art. 74 ust. 1 uondfp) wsparte prawem do przedstawiania dowodów na swoją obronę, oraz składania wniosków dowodowych (ary. 74 ust. 2 uondfp). Ograniczenie prawa do składania podlegających uwzględnieniu wniosków dowodowych może następować tylko w sytuacjach określonych w art. 89 ust. 3 uondfp. Sąd I instancji zarzucając przeprowadzenie postępowania z uchybieniem tym przepisom wskazał, że w postępowania przed organem I instancji nie tylko oddalono składane przez obwinionych (w tym Skarżącego) wnioski dowodowe, ale wręcz uniemożliwiono im złożenie wyjaśnień, czego potwierdzeniem jest protokół z rozprawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Trafnie WSA stwierdził, że takie procedowanie przed organem wskazuje na naruszenie prawa Skarżącego do obrony, oraz poddaje w wątpliwość rzetelność poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Wątpliwości w tym zakresie nie usunął organ odwoławczy. Nie wskazał on bowiem, z jakich powodów wnioskowane dowody, czy też składane przez obwinionych wyjaśnienia, były nieprzydatne dla sprawy i co spowodowało przerwanie tychże wyjaśnień. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te spostrzeżenia Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie ich nie uzasadnia, w szczególności nie wskazuje, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogłyby mieć wskazywane przezeń uchybienia. Nie podważa wadliwości przytoczonych w poprzednim akapicie okoliczności, wskazujących na naruszenia art. 74 ust. 2 i art. 89 ust. 3 uondfp. W istocie polemizuje z rzekomymi twierdzeniami Sądu I instancji, które w rzeczywistości nie padły. Sąd I instancji nie wskazał na to, że Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie kwestionował prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, nie kwestionował naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wskazał tylko na okoliczności sprawy, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie winy Skarżącego, będącej konieczną przesłanką jego odpowiedzialności na podstawie art. 19 ust. 2 uondfp. Nie przesądził jednak o winie czy braku winy Skarżącego. Trafnie tylko stwierdził, że konieczna do ustalenia przesłanka winy Skarżącego nie została dostatecznie wyjaśniona ze względna uchybienia proceduralne dotyczące ograniczenia prawa Skarżącego do obrony swego stanowiska i przedstawiania dowodów na to. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.