II SA/Ol 731/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 23 marca 2017 r. J. K. (dalej jako: "skarżący") zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") o samowoli budowlanej na działce nr "[...]" w K., której jest współwłaścicielem. Podał, że W. F. (dalej jako: "uczestnik", "inwestor") prowadzi roboty budowlane w celu przystosowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Skarżący wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego z uwagi na roszczenia jego rodziny. W dniu 28 kwietnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych przy budynku inwentarskim i ustalił zakres wykonanych robót. Inwestor przyznał, że roboty budowlane rozpoczął w lutym 2017r. bez ubiegania się o pozwolenie na budowę, nie zgłaszał też do organu architektoniczno-budowlanego zamiaru ich wykonania. Podał, że jest opracowywany projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny. Przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia "[...]" r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Zakwestionował prawo skarżącego do sprzeciwiania się robotom budowlanym. Podniósł, że jego udział w gruncie spornej działki jest pięć razy większy niż udział skarżącego. Postanowieniem z dnia "[...]" r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm., dalej jako: "u.p.b."): 1. wstrzymał prowadzenie samowolnie realizowanych robót budowlanych (bez wymaganego pozwolenia na budowę), polegających na przebudowie budynku inwentarskiego na działce nr "[...]"; 2. nałożył na inwestora obowiązek: trwałego zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną, obejmującą wpływ wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że celem postanowienia jest doprowadzenie samowolnie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na pkt 2 tegoż postanowienia wniósł skarżący, akcentując, że domaga się przywrócenia budynku do stanu sprzed rozpoczęcia robót, a nie legalizacji przebudowy budynku. Podał, że inwestor rozpoczął przebudowę przed majem 2016 r. Zarzucił organowi przeoczenie kwestii prawa dysponowania nieruchomością przez inwestora na cele budowlane. Zaznaczył, że budynek stanowi współwłasność i obowiązek z pkt 2 powinien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli. Stwierdził, że skoro inwestor nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli, to działania PINB powinny zmierzać do przywrócenia stanu budynku z okresu sprzed przebudowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił argumentów zażalenia i w dniu "[...]" r. wydał postanowienie reformacyjne nr "[...]", w którym doprecyzował, że wstrzymanie dotyczy robót budowlanych polegających na przebudowie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 aa u.p.b., wskazał sposób zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych oraz określił obowiązek przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną, zakreślając 30-dniowy termin, liczony od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zakwalifikowanie przez PINB wszystkich wykonanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych, jako wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, było niewłaściwe i zostało w treści postanowienia skorygowane. WINB wskazał, że postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., powinno zawierać - obok elementów właściwych każdemu postanowieniu - przyczynę wstrzymania robót budowlanych oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. W niniejszym postanowieniu organ może ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.b., nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. WINB uznał, że zakres robót (wpływ wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku) jest istotny i wymaga szczegółowej fachowej oceny (wiedzy specjalnej) osób posiadających odpowiednie uprawnienia w danej dziedzinie. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystarczające jest przedstawienie przez inwestora oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, obejmującej wpływ wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Organ II instancji zaznaczył, że wydane postanowienie ma charakter dowodowy, postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy, organ I instancji po rozpatrzeniu całości zagadnienia i wyjaśnieniu wszystkich aspektów sprawy (w ciągu 2 m-cy, na podstawie art. 51 u.p.b) wyda stosowną decyzję. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, WINB zauważył, że inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości - działki nr "[...]" i jako współwłaścicielowi przysługuje mu prawo własności i - w odpowiednim zakresie - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu rozpoczęcia robót w innym terminie, niż to wskazał inwestor, organ II instancji wskazał, że zarówno w przypadku samowolnych robót rozpoczętych w maju 2016 r., czy też lutym 2017 r. obowiązuje ta sama ustawa Prawo budowlane z tym samym zakresem wskazanych w niej przepisów. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił organowi II instancji pobieżne potraktowanie poruszonej przez niego kwestii braku zgody współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych przez inwestora. Wskazał, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wynosi tylko 8/100. Podkreślił, że prawo wymaga zgody współwłaścicieli, bez uzyskania takiej zgody inwestor nie miał prawa rozpocząć modernizację budynku, nawet bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ocenił, że procedowanie w sprawie, zmierzające do legalizacji przebudowy budynku inwentarskiego na mieszkalny, a nie do doprowadzenia budynku do stanu sprzed rozpoczęcia robót, bez zgody wszystkich współwłaścicieli, jest naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Podał, że sprawa o zniesienie współwłasności toczy się przed sądem powszechnym od 10 lat i z winy skarżącego nie można jej zakończyć. Wskazał, że żądaną zaskarżonym postanowieniem ekspertyzę wykonał i przedłożył organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle argumentów skargi rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy organy orzekające uprawnione były do nałożenia na inwestora obowiązków w celu rozważenia możliwości legalizacji wykonanej przebudowy, w sytuacji gdy współwłaściciel nieruchomości sprzeciwia się jakimkolwiek robotom budowlanym i deklaruje brak zgody. Rozważając powyższe, uwzględnić należy przede wszystkim, że w rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że przedmiotowa przebudowa budynku inwentarskiego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto, o popełnionej samowoli przekonuje fakt działania inwestora bez zgody współwłaściciela. Samowola budowlana nie oznacza bowiem tylko działania bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale również na wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Pod określeniem "przepisy" użytym przez ustawodawcę w tym unormowaniu należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące, w tym inne przepisy ustawy Prawo budowlane i akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie nimi objętym. Wbrew uwagom organu II instancji, zarysowany na kanwie niniejszej sprawy spór właścicielski powinien skłonić organy do zbadania uprawnienia inwestora do dysponowania działką na cele budowlane. Okoliczność ta jest bowiem podstawową przesłanką rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 u.p.b.. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 u.p.b.), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 u.p.b.), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b.), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać na oświadczeniu inwestora, ale powinien zbadać tę kwestię. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępnej na stronie https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak też wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 u.p.b., na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 322/15, dostępnym na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy, skoro inwestor był współwłaścicielem jedynie udziału we współwłasności, nie mógł działać bez zgody współwłaścicieli. Przy czym okoliczność ta nie mogła zaważyć na treści zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego cel i charakter. Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 u.p.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b u.p.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 u.p.b. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b. W takiej sytuacji PINB ma obowiązek wszcząć postepowanie naprawcze uregulowane w art. 50, art. 51 u.p.b. Z brzmienia całego art. 51 wynika, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) lub na jej legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b.). Przystępując do tych czynności procesowych organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 51 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 3 - 5 u.p.b., które dają pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego organ powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli organ stwierdzi, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, wówczas może orzec, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przywrócenie stanu poprzedniego. Natomiast, gdy organ dostrzeże możliwość legalizacji, wówczas powinien wdrożyć odpowiednio tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.p.b. Zastosowanie tych unormowań wymaga najpierw dokładnego ustalenia zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych i zapobieżenie dalszej samowoli. W tym celu organ obowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, gdy nie zostały, tak jak w rozpatrywanym przypadku, jeszcze zakończone. Z brzmienia art. 50 ust. 1-3 u.p.b. wynika wyraźnie, że organ nadzoru wydaje w tym przedmiocie postanowienie we wstępnej fazie postępowania naprawczego, przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia o losie samowoli. Z treści art. 50 ust. 2 i ust. 3 wynika też wyraźnie, jakie kwestie ma regulować to postanowienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada tym wymogom. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postanowienie to ma charakter ściśle procesowy, jego rolą jest przerwanie prowadzenia samowolnie realizowanych robót budowlanych, ustalenie niezbędnych wymagań zabezpieczających, a także wyjaśnienie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych w celu sprecyzowania, jakie roboty budowlane wykonane zostały samowolnie i dokonania oceny ich zgodności z przepisami prawa. Tym samym, wbrew przekonaniu skarżącego, na tym etapie organy nadzoru budowlanego nie muszą uwzględniać braku zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej zgody nie może w ogóle warunkować wydania zaskarżonego postanowienia, które służy przerwaniu samowoli i zabezpieczeniu terenu robót. Ponadto dopiero realizacja nałożonego tym postanowieniem obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ocen technicznych pozwoli na określenie zakresu i kierunku postępowania naprawczego. Na zasadzie art. 52 u.p.b. w pierwszej kolejności to inwestor jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W związku z tym zasadnie wskazane obowiązki nałożone zostały tylko na inwestora. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.