III OSK 409/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 875/17 o odrzuceniu skargi K.B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji o niezłożeniu propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 875/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę K.B. (skarżący) na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji o niezłożeniu propozycji pracy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowana czynność – informacja o niezłożeniu propozycji pracy stanowiła wypełnienie przez Dyrektora obowiązku, zawartego w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) jednocześnie nie stanowiła natomiast aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnił, iż nie dotyczyła ona bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a., w których to sprawach brak jest właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie sposób również dostrzec w niej cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga nie przysługuje a to poprzez pominięcie, że nie ma zasadniczych podstaw, w świetle wykładni prokonstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), by różnicować, w zakresie przysługujących możliwości odwołania, decyzji o zwolnieniu ze służby, określonej w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, z wygaśnięciem stosunku służbowego określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS a w konsekwencji pozbawić skarżącego prawa do wywiedzenia skargi, o której mowa w art. 276 ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; 2. art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych aspektów tego postępowania i wydanie orzeczenia bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a to poprzez pominięcie okoliczności, że przedmiotowa informacja o nieprzedstawieniu propozycji dalszego zatrudnienia została doręczona Skarżącemu z naruszeniem terminu ustawowego określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej a w konsekwencji, bez rozważenia, czy doszło do nawiązania stosunku służby w sposób dorozumiany, a w następstwie, czy zastosowano właściwy tryb postępowania; 3. nadto zarzucono naruszenie prawa procesowego przez niezasadne pozbawienie Skarżącego prawa do wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i w dalszej kolejności - skargi, o której mowa w art. 276 ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej a to z kolei z uwagi na: – fakt, że pomiędzy skarżącym a organem został nawiązany stosunek służby a to z kolei z uwagi na fakt, że w terminie określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie doręczono skarżącemu rozstrzygnięcia o nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, które zostało nadane do skarżącego dopiero dnia [...] czerwca 2017 r., co z kolei obliguje organ do zastosowania wszelkich wymogów związanych z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, z uwagi na dorozumiane (milczące) nawiązanie tegoż stosunku, a ponadto: – bezzasadną odmowę uznania, że od nieprzedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jako aktu, który jest traktowany tak jak decyzja o zwolnieniu ze służby, nie przysługuje odwołanie w trybie określonym w art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (lub alternatywnie, w trybie art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Ponadto skarżący wniósł o rozważenie zasadności wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z wnioskiem o rozstrzygniecie wstępne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE w zakresie udzielenia odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne: "1) Czy art. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem ogólnej zasady prawa UE zakazującej dyskryminacji ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, rozumianej zgodnie z motywami przytoczonymi przez Trybunał Sprawiedliwości w pkt. 74 i 75 wyroku TS z 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Werner Mangofd, jak również z uwzględnieniem art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które umożliwiają Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej oraz Dyrektorom Izby Administracji Skarbowej nieprzedstawienie osobie zatrudnionej w jednostce KAS propozycji nawiązania stosunku służby w sposób arbitralny? Czy art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem art. 30 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, należy interpretować jako stojący na przeszkodzie uregulowaniom takim, jak art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który nie przewiduje dostępności skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem w zakresie zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby osoby zatrudnionej w jednostce KAS? Czy art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem art, 21 ust. 1, art. 30 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, należy interpretować jako stojące na przeszkodzie uregulowaniom takim, jak art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, który nie przewiduje żadnego zróżnicowania w zakresie charakteru i funkcji pełnionych w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2186), oraz bez przyznania prawa do indywidualnego zbadania sprawy w tym zakresie wraz z przyznaniem jednostce efektywnego środka odwoławczego." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się być nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Do spraw tych należą: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż zaskarżone pismo Dyrektora z [...] maja 2017 r. stanowi informację organu o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia. Wyjaśnić przy tym należy, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, jednak tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie znajdują natomiast w takiej sytuacji zastosowania przepisów ustawy o KAS regulujące przesłanki zwolnienia, bowiem nie obejmują one przypadków objętych przepisami. Przypomnienia również wymaga, że wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dochodzi ex lege w konsekwencji nieskierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub służby. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast ze zobowiązaniem organu do wydania decyzji stwierdzającej okoliczność zaistniałą w związku z brakiem propozycji i upływem czasu - skutek wygaśnięcia. Tym samym wydanie decyzji o zwolnieniu jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2768/17 zgodnie, z którym analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skoro zaś ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Tym samym podstawę do wydania decyzji w niniejszym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Za taką interpretacją art. 170 ust. 3 cyt. ustawy uzasadnia również okoliczność, iż reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Wskazać należy, że w decyzji organ powinien, tak jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić mając na uwadze treść art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS., dlaczego propozycja nie została złożona. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że na etapie reorganizacji służby celnej, brak jest podstaw do przyjmowania, że odrębnej kontroli sądowej mogłyby podlegać czynności informacyjne organu związane z udzieleniem pisemnej informacji, że propozycja dalszej służby lub pracy nie zostanie przedłożona. Ponadto wyjaśnić trzeba, że w przypadku zaistnienia podstaw do zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o art. 179 czy 180 ustawy o KAS, przesłanki te będą badane na etapie wydania decyzji orzekającej o zaistnieniu skutku zwolnienia, natomiast poprzedzające tę decyzje czynność nie podlegają zaskarżeniu. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest również podstaw do wydania na etapie weryfikowania podstaw do złożenia funkcjonariuszowi propozycji dodatkowej decyzji, zwłaszcza, że konieczność taka nie wynika z przepisów. Okoliczności te przesądzają o uznaniu, że zaskarżona czynność – informacja - nie rozstrzygała w sposób władczy o stosunku służbowym, bowiem skutek w zakresie stosunku służbowego nastąpił z mocy prawa w wyniku upływu określonego terminu i braku propozycji. W konsekwencji przyjąć należało, ze nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że informacja o nieprzedstawieniu propozycji nie mieści się w katalogu spraw wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., co czyniło uzasadnionym podjęcie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącego okoliczności nadania przesyłki zawierającej pismo informujące o nieprzedstawieniu mu propozycji zatrudnienia [...] czerwca 2017 r., wskazać należy, że pismo to opatrzone jest datą [...] maja 2017 r. Sama zaś okoliczność nadania przesyłki zawierającej to pismo [...] czerwca 2017 r. nie przesądza jednak o przekroczeniu terminu wskazanego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na wskazane przez skarżącego pytania prejudycjalne.