II OSK 1628/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2879/16 w sprawie ze skargi U.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., VII SA/Wa 2879/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1998 r. Prezydent Miasta S. nakazał U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. w S., tj. stropu nad pierwszym piętrem, 80 centymetrów ścian zewnętrznych oraz ściany działowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/10 oddalił skargę U. K.. Skarga kasacyjna U. K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/12. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. U. K. ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. [...] WINB - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. - odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia U. K., postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności między innymi wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja GINB z dnia [...] września 2010 r. wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r., była przedmiotem oceny WSA w Warszawie oraz NSA. Sądy potwierdziły, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. nie jest obarczona żadną z wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. Organ, ponownie kontrolując przedmiotową decyzję w trybie art. 156 § 1 k.p.a., wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła U. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak doręczenia skarżącej decyzji rozbiórkowej. Kwestią braku doręczenia przedmiotowej decyzji żaden organ się nie zajmował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że - w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodziła, gdyż skarżąca po raz kolejny wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. Na wniosek skarżącej złożony w 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził już raz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2010 r odmawiającą stwierdzenia nieważności. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/10 oddalił skargę U. K.. Skarga kasacyjna U. K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/12. Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła U. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61a § 1 k.p.a., art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. jest zgodne z prawem, a decyzja nie jest nieważna, ale prowadzenie postępowania w tej sprawie jest niemożliwe z powodu istnienia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) tj. uprzedniego rozpoznania tej samej decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności, a co za tym idzie tych samych identycznych zarzutów mających świadczyć o nieważności decyzji, podczas gdy wniosek U. K. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji dotyczył innego zarzutu polegającego na braku zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] października 1998 r. (doręczenie nastąpiło poprzez wywieszenie i przyklejenie decyzji na słupie ulicznym), a tym samym braku w aktach sprawy dowodu doręczenia tej decyzji U. K., co skutkowało, że decyzja ta nigdy nie została poddana merytorycznej kontroli organu II instancji ani wojewódzkiego sądu administracyjnego, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji z [...] października 1998 r. nie zachodzi okoliczność dająca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niedoręczeniu decyzji stronie, czego efektem powinno być stwierdzenie nieważności decyzji, 3) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że merytoryczne rozpoznanie zgłoszonych we wniosku zarzutów niedoręczenia decyzji w sposób określony prawem dotyczyłoby sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 21 września 2011 r. rozpoznawał jedynie zarzut nieważności dotyczący sytuacji określonej w art. 156 § pkt 5 k.p.a., a więc żądania stwierdzenia nieważności decyzji z powodu niewykonalności w dniu jej wydania i stwierdzenia, że niewykonalność ma charakter trwały. W sprawie tej nie były rozważane ani podnoszone zarzuty niedoręczenia przedmiotowej decyzji stronie w sposób określony przepisami prawa, lecz poprzez wywieszenie decyzji na słupie ulicznym. Okoliczność ta powoduje, że brak jest w aktach dowodu doręczenia stronie tej decyzji, a w konsekwencji uznanie, że nigdy nie była ona poddana merytorycznej kontroli przez organ II instancji ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny w drodze skargi kasacyjnej. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji do rąk U. K. lub jej pełnomocnika w listopadzie 1998 r., tj. w dacie jaką organ uznaje za uprawomocnienie decyzji z [...] października 1998 r. W tych okolicznościach niesłuszne jest stanowisko Sądu - powtórzone za organem II instancji - że podnoszone kwestie zostały już rozstrzygnięte i zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w celu sprawdzenia podnoszonego nowego zarzutu nie jest zasadna. Wprawdzie sąd jest zobowiązany brać pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, ale trudno uznać za zasadne, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w 2011 r. lub Naczelny Sąd Administracyjny w 2013 r. kontrolowały i sprawdzały sposób prawidłowości doręczenia przedmiotowej decyzji, skoro nikt tego zarzutu nie podnosił, a sposób doręczenia przez wywieszenie na słupie ulicznym jest niebywały, niespotykany w praktyce ani w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a., art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności obejmuje całościową ocenę legalności decyzji, pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez stronę. Czynności organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony albo wszczętym z urzędu są prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ich rezultat stanowi albo ujawnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują. Ten ostatni przypadek obejmuje sytuacje, gdy decyzja jest prawidłowa, lub też gdy dotknięta jest innymi wadami, niż wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje ostateczne wydane w postępowaniu nieważnościowym tworzą stan powagi rzeczy osądzonej i podlegają kontroli jedynie na zasadach wskazanych w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje zatem, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. O braku tożsamości spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności były wskazane inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w kolejnym wniosku strona wskazała kolejne przesłanki. W tej sprawie treścią rozstrzygnięcia decyzji wydanej w ostatniej instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. była ocena decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyraźnie wskazał, że w sprawie nie występuje zarówno wskazana przez wnioskodawczynię przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., VII SA/Wa 2329/10 oddalił skargę U. K., a jej skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., II OSK 1841/12. Kwestia wystąpienia w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1998 r. wad powodujących jej nieważność została więc ostatecznie i prawomocnie osądzona. Ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jest więc niedopuszczalne. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że w sprawie zastosowanie miał art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postępowanie nie może zaś zostać wszczęte w warunkach prowadzących do wystąpienia wady kwalifikowanej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc w przypadku gdy sprawa już poprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W skardze kasacyjnej podniesiono, że wniosek U. K. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z 2016 r. dotyczył innego zarzutu polegającego na braku zgodnego z prawem doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] października 1998 r. (poprzez wywieszenie i przyklejenie decyzji na słupie ulicznym), a tym samym braku w aktach sprawy dowodu doręczenia tej decyzji U. K., co skutkowało, że decyzja ta nigdy nie została poddana merytorycznej kontroli organu II instancji ani wojewódzkiego sądu administracyjnego. W poprzednim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca podnosiła jedynie zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. Jak wskazano powyżej, organ kontrolował poprzednio decyzję z dnia [...] października 1998 r. pod kątem wszystkich wad powodujących jej nieważność, zatem powoływanie się przez stronę na kolejne przesłanki skutkujące - jej zdaniem - nieważnością postępowania jest niedopuszczalne. Poza tym, brak doręczenia stronie decyzji nie jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności, lecz ewentualnie okoliczność ta może być rozpatrywana jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 1940/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, zatem nie dokonywał merytorycznej oceny czy wskazywana przez stronę okoliczność stanowi przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.