I OSK 1121/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1263/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r. oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej S., obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...], ujawnioną w księdze wieczystej Nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony i czy może on skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.). Sąd podzielił stanowisko organu, że stronami postępowania komunalizacyjnego są: Skarb Państwa i gmina, która nabywała na własność nieruchomość. Stronami takiego postępowania mogą być też inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny. W takiej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego powinno pochodzić od osoby, której przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości. Jak podkreślił Sąd, skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z [...] 2014 r., jej właścicielem był Skarb Państwa. Nieruchomość ta stanowiła drogę lokalną użytkowania powszechnego, a jej zarządcą był Urząd Gminy w S. Potwierdza to również zaświadczenie Wójta Gminy S. z [...] 2003 r., które stanowiło podstawę wpisu w Księdze Wieczystej. Z tego względu Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie przez organy, że skarżący nie posiada legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości ozn. jako działka nr [...], co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie w zw. z "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c" p.p.s.a. a contrario poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. uchybiającej przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poczynione na skutek 2. naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. wobec błędnego ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej działkę nr ew. [...] położoną we wsi N. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z wydanymi w sprawie decyzjami. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, zarzucającego decyzji komunalizacyjnej rażące naruszenie prawa. Kwestią, która legła u podstaw rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego, pozwalająca na zainicjowanie oraz wzięcie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2004 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...]. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć zatem swe podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Wypada przy tym podkreślić, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu (chociażby np. poprzez posłużenie się sformułowaniem "właściciel", co wprost odsyła do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego), albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne jest związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i tylko ten, kto uzyskałby status strony w tym postępowaniu, może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że stronami postępowania komunalizacyjnego były, co do zasady, dwa podmioty – dotychczasowy właściciel (Skarb Państwa) oraz jednostka samorządu terytorialnego, która miała nabyć nieruchomość. Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Źródła takiego interesu można poszukiwać chociażby w treści księgi wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości bądź też w toczącym się równolegle względem komunalizacji jakimkolwiek postępowaniu sądowym lub administracyjnym, którego wynikiem mogłaby być zmiana po stronie właściciela tej nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz organ wydający decyzje w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku postępowania komunalizacyjnego organ orzekający w sprawie opierał się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla konkretnej nieruchomości. Skoro zaś z księgi tej wynikało, że właścicielem jest Skarb Państwa, a zarazem brak było jakiejkolwiek wzmianki na temat niezgodności jej treści ze stanem rzeczywistym albo też o jakichkolwiek roszczeniach osób trzecich – to tym samym organ nie mógł wydać decyzji o odmiennej treści. Skarżący źródła swojego interesu prawnego upatruje w tym, że w latach 60-tych, a następnie 80-tych nastąpiło nieuzasadnione przesunięcie granic działki jego poprzedników prawnych. Kwestionuje przy tym okoliczności powstania, jak i przebieg drogi, której współrzędne zostały zmienione pod względem map pierwotnych. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że nie wykazał on aby podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia powyższych wątpliwości i wyeliminowania owych błędów, które legły u podstaw niewłaściwego wyznaczenia granic działki nr [...]. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by ewentualnie rozważać zaistnienie okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście nieuprawnionego uznania, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. W opisanych wyżej okolicznościach samo przekonanie o wadliwości podstawy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny legalności rozstrzygnięć, które stanowiły podstawę wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.