VI SA/Wa 976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego w O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oddala skargę Zaskarżona decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w związku z art. 34c ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (teks jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 299), oraz art. 34a pkt 6 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust 3a oraz art. 34c ust. 1 i ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania B. w O. uchylił decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] grudnia 2017 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego, w związku z kontrolą przeprowadzoną na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 w dniach od 15 do 20 lutego 2015 r. w B. w O., przy ul. [...] , którą objęto okres od 15 czerwca 2013 r. do 20 lutego 2015 r., stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na niedopełnieniu obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego, określonego w piśmie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 sierpnia 2013 r. w przedmiocie zarejestrowania 3 transakcji wbrew zapisom § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz.1210 ze. zm.). Powyższe zaniechanie wyczerpuje znamiona czynu wskazanego w art. 34a pkt 6 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu . Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że załączony wydruk z wypisu rejestru REGON, który wskazuje na formę prawną Z. jako gminną samorządową jednostkę organizacyjną, potwierdza niemożność zastosowania wyłączenia rejestracji transakcji na podstawie art. 8 ust. 1e oraz art. 9d ust. 1 ustawy. Minister Rozwoju i Finansów zauważył, iż organ I instancji nie ocenił dotychczasowej działalności B. pozytywnie, co przełożyło się na wysokość nałożonej kary. Zmniejszając karę ustaloną na poziomie 15.000,00 zł w decyzji organu I instancji, Minister Rozwoju i Finansów kierował się obniżeniem dochodu B. w O. za 2016 r., czym w swojej ocenie zmniejszył jej dolegliwość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. w O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Komisji Nadzoru Finansowego stwierdzono zarejestrowanie w rejestrze transakcji w dniu 03.01.2015 r. trzech przelewów dokonanych przez Z. w R., w tym: na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 185 414,10 zł z dnia 30.12.2014 r., na rzecz kontrahenta 104 tys. z dnia 30.12.2014 r. oraz jeden na własne konto - z dnia 31.12.2014 r. kwota 133 703,13 zł. Rejestracji powyższych przelewów B. dokonał z ostrożności proceduralnej albowiem, stosownie do art. 9d ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu mógł odstąpić od rejestracji wymienionych wyżej przelewów, jako dokonanych przez organ samorządu terytorialnego. Dokonujący przelewów Z. w R. (jak wynika z załączonego do odwołania wypisu z rejestru REGON) nie ma osobowości prawnej i zdolności sądowej. Powołany został uchwałą Rady Gminy R. stosownie do art. 14 ustawy o finansach publicznych, jest formą organizacyjno- prawną sektora finansów publicznych. W obrocie prawnym działa w imieniu i na rachunek gminy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez gminę w imieniu, której podejmuje określone czynności. W przypadku, gdy jego wydatki są wyższe od uzyskiwanych dochodów może otrzymywać dotacje na dofinansowanie. Zatrudnieni w Zakładzie są pracownikami samorządowym. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że jest to jednostka pozostająca w strukturze Gminy, powołana w celu wykonywania określonych zadań, zgodnie z art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zatem ani dokonujący przelewów podmiot, ani cel nie nasuwają podejrzeń podlegających rygorom ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Brak jest również powodu do powiązania tych dokonanych na początku 2015 roku wpisów z niedopełnieniem obowiązku wykonywania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego, gdyż w dokumentacji poprzednich kontroli nie było zalecenia odnośnie terminowości rejestracji. Zalecenie dotyczyło wyłącznie wzmocnienia mechanizmów kontrolnych w zakresie rejestrowania transakcji. Nie można się, zatem zgodzić, że wystąpiło zaniechanie wyczerpujące znamiona czynu wskazanego w art. 34 a pkt. 6 ustawy. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że "gminne samorządowe jednostki organizacyjne" nie podlegają możliwości wyłączenia z rejestracji na podstawie art. 9 ust. 1a ustawy, dotyczyć może jednostek posiadających osobowość prawną. Prowadzących działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Charakteryzują się one samodzielnością prawną i niezależnością od jednostek samorządu terytorialnego. Działają w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W ocenie skarżącego zarejestrowane w dniu 03.01.2015 r. przelewy Z. podlegały możliwości wyłączenia na podstawie art. 9d ust. 1a ustawy, a ich zarejestrowanie nie daje podstawy do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie z dnia 19 września 2017 r. skarżący zaznaczył, że sedno sprawy wymaga jedynie rozstrzygnięcia, co do statusu Z. w kontekście jego zakwalifikowania jako działającego z pełnomocnictwa organu samorządu gminnego, którego transakcje nie podlegają rejestracji w myśl art. 8 ust. 1e oraz art. 9d ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Polski ustawodawca, wzorem zaleceń Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 91/308 z 10 czerwca 1991 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy, uchwalił 16 listopada 2000 r. ustawę o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu. Założeniem było stworzenie kompleksowego systemu prawnoorganizacyjnego, nastawionego na zapobieganie wprowadzaniu do obrotu i legalizacji dochodów pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz na wczesne wykrywanie przestępstwa prania pieniędzy. Ustawa określa zasady oraz tryb przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu oraz obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji. Do przeciwdziałania praniu pieniędzy powołany został Generalny Inspektor Informacji Finansowej działający na podstawie i zgodnie z ustawą. Ponadto, ustawa zawiera zamknięty katalog instytucji obowiązanych, co wynika z dbałości o pewność prawną w zakresie tego, które instytucje obciążone są obowiązkami nakładanymi przez ustawę. Obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji dotyczą w szczególności: - rejestrowania transakcji - instytucja przyjmująca dyspozycję lub zlecenie klienta, obowiązana do przeprowadzenia transakcji, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję, również gdy jest ona przeprowadzana sposobem więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane; - identyfikacji klientów - w celu wykonania obowiązku rejestracji instytucje obowiązane dokonują identyfikacji swoich klientów w każdym przypadku złożenia dyspozycji lub zlecenia dotyczących przeprowadzenia transakcji, na podstawie dokumentów przedstawionych przy złożeniu dyspozycji lub zlecenia przeprowadzenia transakcji albo przy zawieraniu umowy z klientem; - procedury wstrzymywania transakcji i blokady rachunku. Definicję użytych w ustawie pojęć zawiera art. 2 omawianej ustawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest w zasadzie sporny. Celem kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w dniach od 15 do 20 lutego 2015 r. była weryfikacja realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Kontrola wykazała nieprawidłowość polegającą na niewykonaniu zalecenia pokontrolnego w zakresie wprowadzania danych do rejestru transakcji zgodnie z wymogami § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 113 poz. 1210 ze zm.) a mianowicie B. zarejestrował z opóźnieniem 3 transakcje. Jak stanowi art. 34a pkt 6 w/w ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełniła obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego - podlega karze pieniężnej. W myśl art. 34c ust. 1 ustawy, karę pieniężną nakłada Generalny Inspektor w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34c pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł . Zgodnie z art. 34c ust. 2 ustawy, ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej uwzględnia m. in. rodzaj, zakres naruszenia, możliwości finansowe instytucji obowiązanej. Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję. Wprowadzenia transakcji do rejestru transakcji powinno nastąpić w terminie określonym w § 2 ust. 2 Rozporządzenia, który stanowi, że dane do rejestru transakcji wprowadza się bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji. Na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przekazuje się do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Przyjęte rozwiązanie wprowadza kary pieniężne za braki proceduralno-organizacyjne, nakładane przez Generalnego Inspektora w drodze postępowania administracyjnego. W projekcie maksymalna wysokość kary została określona kwotowo, przy pozostawieniu Generalnemu Inspektorowi swobody decyzyjnej w nakładaniu kary o określonej wysokości, zależnej od rodzaju naruszenia oraz dotychczasowego przestrzegania przepisów ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1e omawianej ustawy obowiązek rejestrowania transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, nie dotyczy: 1) przelewu z rachunku na rachunek lokaty terminowej, które należą do tego samego klienta w tej samej instytucji obowiązanej; 2) przelewu na rachunek z rachunku lokaty terminowej, które należą do tego samego klienta w tej samej instytucji obowiązanej;3) przelewów przychodzących, z wyjątkiem przelewów przychodzących z zagranicy; 4) transakcji związanych z gospodarką własną instytucji obowiązanych; 5) transakcji zawieranych na rynku międzybankowym; 6) przypadków określonych w art. 9d ust. 1; 7) banków zrzeszających banki spółdzielcze, o ile transakcja została zarejestrowana w zrzeszonym banku spółdzielczym; 8) transakcji tymczasowego przewłaszczenia na zabezpieczenie wartości majątkowych, wykonanej na czas trwania umowy przewłaszczenia z instytucją obowiązaną.  Natomiast zgodnie z art. 9d ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1e ustawy instytucja obowiązana nie rejestruje następujących transakcji: a) organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego oraz organów egzekucyjnych, b) umów ubezpieczenia na życie, w przypadku gdy składka roczna nie przekracza równowartości 1000 euro lub składka jednorazowa nie przekracza równowartości 2500 euro, c) polis ubezpieczeniowych występujących w powiązaniu z ubezpieczeniem emerytalnym, o ile warunki ubezpieczenia nie zawierają klauzuli o odpłatnym zrzeczeniu się przez ubezpieczonego praw wynikających z polisy oraz o ile polisy te nie mogą być użyte jako zabezpieczenie kredytu lub pożyczki, d) pieniądza elektronicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych, pod warunkiem że: - maksymalna kwota wartości pieniężnej przechowywanej na instrumencie płatniczym nie przekracza równowartości w walucie polskiej kwoty 250 euro i nie jest możliwe ponowne zasilenie tego instrumentu wartością pieniężną, - maksymalna kwota transferu pieniądza elektronicznego nie przekracza równowartości w walucie polskiej kwoty 2500 euro rocznie, chyba że kwota wykupu pieniądza elektronicznego stanowi co najmniej równowartość w walucie polskiej kwoty 1000 euro w danym roku kalendarzowym, e) transakcji, gdy dostawca usług płatniczych odbiorcy jest w stanie za pomocą indywidualnego numeru referencyjnego monitorować wstecz, do zleceniodawcy, przekaz pieniężny pochodzący od osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lub osoby fizycznej, która zawarła z odbiorcą umowę na dostawę towarów i usług, także gdy kwota transakcji nie przekracza równowartości 1000 euro. Art. 9d ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 8 ust. 1e ustawy jako organy których transakcje nie dotyczą obowiązku rejestracji wymienia organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz organy egzekucyjne. Przepis zawiera zamknięty katalog podmiotów, bez możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej zawartych w nim definicji. Organem samorządu gminnego jest rada gminy, wójt, burmistrz jak też prezydent miasta natomiast organem tym nie są gminne samorządowe jednostki organizacyjne. Jak już wyżej wskazano obowiązek rejestracji nie dotyczy transakcji m.in. organów samorządu terytorialnego, do których nie należy gminna samorządowa jednostka organizacyjna. Natomiast wydruk z wypisu rejestru REGON wskazuje na formę prawną Z. jako gminną samorządową jednostkę organizacyjną, co potwierdza niemożność zastosowania wyłączenia rejestracji transakcji na podstawie art. 8 ust. le oraz art. 9d ust. 1 ustawy. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że wbrew przekonaniu skarżącej, nie miała ona prawnych podstaw do zwolnienia z obowiązku rejestracji transakcji zleconych przez Z . Wydana w sprawie decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany. Nakładane na podstawie w/w przepisu sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Niewątpliwie dla osiągnięcia skuteczności przedmiotowe sankcje muszą powodować dolegliwość ale jednocześnie muszą być współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia i nieuchronne. Zdaniem Sądu, decyzja w zakresie w jakim nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych nie nosi znamion dowolności. Organ działał w granicach prawa i uzasadnił wysokość wymierzonej kary wskazując przesłanki, którymi się kierował. Wymierzając ją w podanej wyżej wysokości, odwołał się do wyników finansowych skarżącej. Należy zaakcentować, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wykazano, że wysokość nałożonej kary została ustalona przez organ dowolnie. A zatem uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Zdaniem Sądu analiza okoliczności dokonana przez organ nie jest wadliwa i mieści się w granicach obowiązującego prawa. Nałożona kara jest adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym. W konsekwencji, w ocenie Sądu organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne obu decyzji organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3