IV SA/Wa 990/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę [...]; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących A. K., J. K. i K. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2016r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w zakresie pkt. 2, 3, i 4 i umorzył postępowanie przed organem I instancji we wskazanej części. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...] marca 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o uregulowanie, w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanu prawnego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], na której został zrealizowany cel publiczny w postaci budowy drogi krajowej. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0197 ha, nr [...] o pow. 0,5669 ha, nr [...] o pow. 0,0206 ha i nr [...] o pow. 0,6295 ha, będącej w użytkowaniu wieczystym J. K. i A. K. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w 2/3 części oraz K. K. w 1/3 części, zajętej pod drogę krajową nr [...] (pkt 1), o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2 203 503,00 zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego w ww. nieruchomości (pkt 2), przyznaniu ustalonego w pkt. 2 odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] Inwestycje sp. z o.o. z siedzibą w [...] (pkt 3) i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt. 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 4). Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w części dotyczącej pkt. 2, 3, i 4 tej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie w zakresie wyceny wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, a ponadto podkreślono, że ustanowienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie jest możliwe. Zarzucono również organowi I instancji nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. została wydana na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którym jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że organem właściwym do prowadzenia postępowania, stwierdzenia nabycia praw do nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten nie zawiera również wyjątków w zakresie delegacji kompetencji w powyższym zakresie na wojewodę. Mając na uwadze, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0197 ha, nr [...] o pow. 0,5669 ha, nr [...] o pow. 0,0206 ha i nr [...] o pow. 0,6295 ha zostało wywłaszczone za odszkodowaniem decyzją Wojewodę [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] to w ocenie Ministra uznać należało, iż Wojewoda [...] w przedmiotowym postępowaniu nie był właściwy i w konsekwencji naruszył zasadę wynikającą z art. 19 Kpa. Wobec powyższego, zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] w zaskarżonej części tj. dotyczącej pkt. 2, 3 i 4 i w tym zakresie umorzenie postępowania organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., K. K. i J. K., zarzucając jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a także naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., jednie w zakresie pkt. 2, 3, i 4 i umorzenie postępowanie przed organem I instancji we wskazanej części. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie pozostała część decyzji organu I instancji, która nie została zaskarżona odwołaniem (pkt. 1) nie może samodzielnie funkcjonować z uwagi na to, że obarczona jest ona wadą nieważności z przyczyny podanej przez Ministra. Brak uchylenia w całości decyzji I instancji w okolicznościach sprawy stanowi zaś rażące naruszenie prawa albowiem pozwala na uzyskanie prymatu ostateczności w normalnym toku postępowania decyzji nieważnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że rozstrzygnął sprawę jedynie w zaskarżonej części, natomiast kwestia nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0197 ha, nr [...] o pow. 0,5669 ha, nr [...] o pow. 0,0206 ha i nr [...] o pow. 0,6295 ha, zajętej pod drogę krajową nr [...], nie podlegała ocenie i w tym zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja z [...] stycznia 2016r. Nr [...], którą Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w zakresie pkt. 2, 3, i 4 i umorzył postępowanie przed organem I instancji we wskazanej części, uznając że organ I instancji nie był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać należy, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekał w pkt. 1 o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego, przysługującego w udziale 2/3 części J. K. i A. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej oraz w udziale 1/3 części K. K. na nieruchomości obejmującej wymienione w niej działki, w pkt. 2 ustalająca odszkodowanie z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa w/w prawa, w pkt. 3 przyznającą odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego a w pkt. 4 zobowiązująca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W niniejszej sprawie, zasadnym jest więc omówienie w pierwszej kolejności podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia podjętego przez organ, tj. art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wydano w/w decyzję. Przepis ten stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Z przepisu tego, jak słusznie zauważył organ odwoławczy wynika wprost, że organem właściwym do wydania decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, jest Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zasadnie zatem Minister uznał, że Wojewoda [...] wydając decyzję w niniejszej sprawie nie był właściwy do jej wydania. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast stosownie do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza tutaj żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie sprawy nie ulega wątpliwości, że cała decyzja Wojewody [...] obarczona jest wadą nieważności i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił zatem argumentacji organu odwoławczego, iż uprawniony był do wyeliminowania w/w decyzji jedynie w zaskarżonej odwołaniem części, z uwagi na to, że w części w jakiej nie wniesiono odwołania tj. pkt 1 decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt zaskarżenia odwołaniem jedynie części decyzji organu I instancji nie uprawniał Ministra do przyjęcia, że nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji. O ile bowiem w judykaturze spotyka się pogląd, iż na gruncie prawa administracyjnego dopuszczalne jest w określonych wypadkach, tj. co do zasady tam gdzie istnieje możliwość wyodrębnienia samoistnych części decyzji, zaskarżenie ich wyłącznie w części, o tyle możliwość ta nie odnosi się do decyzji wydanej w oparciu o art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten znajduje się w dziale III ustawy i co istotne znajduje do niego zastosowanie wyjątek od ogólnych zasad wykonalności decyzji określony w art. 9 (artykuł ten nie jest wymieniony pośród przepisów działu III, do których art. 9 nie ma zastosowania). Oznacza to, że w przypadku gdy na decyzję wydaną przez starostę nie zostanie złożone odwołanie, z dniem upływu terminu na wniesienie odwołania decyzja stanie się ostateczna i wykonalna (ostateczna decyzja będzie podstawą do dokonania wpisu prawa do księgi wieczystej). W sytuacji natomiast wniesienia odwołania od decyzji starosty ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej możliwe będzie dopiero wtedy, gdy decyzja organu odwoławczego stanie się decyzją wykonalną po upływie terminów określonych w art. 9 (wykonanie decyzji następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie). W ocenie zatem Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., stanowi integralną całość, a zatem nie można jej poddać weryfikacji jedynie w części. Możliwość częściowego zaskarżenia decyzji nie może zatem odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie. Nie zezwala bowiem na to charakter decyzji z art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który warunkuje wprost możliwość orzeczenia o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego jedynie za odszkodowaniem. Oznacza to, że wobec wniesienia odwołania decyzję tą w całości należało zatem uznać za nieostateczną. W konsekwencji wobec uznania, że obarczona jest ona wadą nieważności, organ odwoławczy winien był wyeliminować ją całą z obrotu prawnego, czego nie uczynił, przez co w ocenie Sądu zasadne stało się uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.. jako wydanej z naruszeniem art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156§1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 135 P.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu sunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a nieważności decyzji organu I instancji, z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego przed tym organem na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.