III OSK 115/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1280/17 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r. II SA/Wa 1280/17 oddalił skargę E.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693; dalej również: ustawa) – wskutek mylnego i dowolnego uznania, że istniejące w ramach archiwów Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące skarżącej - to jest zobowiązanie do współpracy, a także opis rezultatu pozyskania, postanowienie o rozwiązaniu współpracy, notatka służbowa, informacja operacyjna o rozwiązaniu współpracy - odpowiadają dyspozycji dokumentów zdefiniowanych w art. 4 pkt 2 ustawy - a więc że są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, w sytuacji gdy żaden z dokumentów znajdujących się w archiwach IPN nie stanowi takiego który mógłby być uznany za dokument wytworzony w ramach działalności skarżącej jako informatora służby bezpieczeństwa, którym skarżąca ponad wszelka wątpliwość nigdy nie była, przyczyną której to wadliwości była błędna wykładnia ww. przepisów polegająca na pominięciu w procesie wykładni, że dyspozycją art. 4 ust. 2 objęte są tylko takie dokumenty które wytworzone zostały "w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora"; 2. art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych wskutek wyrażenia mylnego poglądu prawnego, że sam fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego skarżącej - wyklucza możliwość potwierdzenia w ramach procedury opisanej art. 5 ww. ustawy statusu skarżącej jako działacza opozycji antykomunistycznej, w sytuacji gdy w ramach tej procedury organ winien dokonać analizy dokumentów wytworzonych i zgromadzonych przez organy bezpieczeństwa państwa dotyczących danej osoby i zweryfikować czy stanowią one dokumentację powstałą w ramach tajnej współpracy ze służbą bezpieczeństwa oraz merytorycznie rozpoznać zaistnienie przesłanek opisanych w ustawie, nie zaś uchylić się od takiego badania poprzez jedynie formalne stwierdzenie istnienia w archiwach jakiejkolwiek dokumentacji. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W konkluzjach zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lutego 2016 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2016 r. o odmowie potwierdzenia, że E.S. spełnia warunki o jakich mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693) w całości dotknięta jest nieważnością, a w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności jest nietrafny i pozostaje w rażącej opozycji do przepisów prawa materialnego przywołanych w petitum skargi kasacyjnej. Pogląd wyrażany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadziłby do oczywiście nietrafnej i sprzecznej z wykładnią art. 4 ust. 2 ustawy konkluzji, że gdyby w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu zachował się dokument podpisany przez wnioskodawcę, z którego treści wynikałoby, że odmawia on współpracy z organami bezpieczeństwa - to byłaby to uzasadniona przesłanka do odmowy wydania decyzji o jakiej mowa w art. 2 i 3 ustawy - skoro dokument taki bezspornie powstał przy udziale danej osoby. Jeśli powyższa konstatacja jawi się jako nietrafna - co oczywiste - to nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że elementem determinującym ocenę będzie nie tylko forma ale i treść dokumentu - a nade wszystko przesłanka powstania dokumentu w ramach wykonywania czynności w charakterze tajnego informatora. Powyższe przesądza o konieczności zbadania nie tylko istnienia dokumentów w zasobach IPN dotyczących danej osoby - ale także ich treści przez pryzmat przesłanki ich wytworzenia w ramach czynności tajnego informatora. Niewykonywanie takich czynności w omawianym wyżej charakterze niezależnie od istniejących w tej mierze dokumentów obala negatywną przesłankę decyzji o jakiej mowa w art. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zarzuty w niniejszej sprawie zostały postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wymaga ona wskazania postaci naruszenia prawa materialnego, tj. przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazując na naruszenie prawa materialnego posługuje się pojęciami nieznanymi ustawie: "wskutek mylnego i dowolnego uznania", "wskutek wyrażenia mylnego poglądu prawnego". Mimo, że dalej mówi się o wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 (chodzi chyba o pkt 2), to nie jest do końca jasne, którą postać naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej ma na myśli, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do zarzutów. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym, w którym stawiany jest zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak natomiast powszechnie wiadomo, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku jednej z możliwych wykładni przepisu, stosowanej w orzecznictwie. W tej sytuacji jedynie ogólnie należy wskazać, że wedle art. 5 ust. 1 ustawy status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Z art. 4 wynika, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (pkt 1), i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się "dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale", w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (pkt 2). Prowadząc postępowanie dotyczące potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przez osobę ubiegającą się o ten status, Prezes IPN powinien: po pierwsze, ustalić ziszczenie się okoliczności, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, a po drugie ustalić, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 ustawy. Decyzja wydawana przez Prezesa IPN ma charakter deklaratoryjny. Rola Prezesa IPN ogranicza się do sprawdzenia, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o określonych cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Istota stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że odnalezione w archiwum IPN dokumenty dotyczące skarżącej (przede wszystkim zobowiązanie do współpracy) miały nie wykazywać związku między ich wytworzeniem i kwalifikacją tej czynności jako wykonanej w ramach jej działania w charakterze tajnego informatora i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że dokumenty przywoływane w zaskarżonej decyzji miały wyłącznie charakter pozorny lub zostały wytworzone bez udziału skarżącej. Brak jest dokumentów, które wskazywałyby na rolę skarżącej w powstaniu dokumentów służących operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Prowadzi to do wniosku, że skoro nie odnaleziono jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że istniały dokumenty wytworzone przy udziale skarżącej jako tajnego informatora, nie była zasadna ocena organu, że dokumenty na które powoływał się Prezes IPN, spełniają przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 r. II OSK 820/18, obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych potwierdza, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. W przywołanym wyroku eksponowano, że organ nie przedstawia relacji i wniosków wynikających ze wszystkich dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych. "Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 Udoa nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów". Wywody zawarte w cyt. wyroku podziela orzekający w tej sprawie Sąd. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała zatem ocena, czy odnalezione przez Prezesa IPN w archiwum dokumenty dotyczące skarżącej zostały "wytworzone przez nią lub przy jej udziale", w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W szczególności należy wziąć pod uwagę odkodowanie pojęcia dokumentów wytworzonych "przy udziale" osoby wnioskującej o status działacza opozycji antykomunistycznej. Dokonując wykładni pojęcia dokumentu, użytego w art. 4 pkt 2 ustawy należy mieć na względzie treść art. 7 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. "wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji." Skoro art. 4 pkt 2 ustawy odnosi się do dokumentów znajdujących się w archiwum IPN, nie mógł w tej sytuacji Prezes IPN kwestionować jako dokumentu zobowiązania do współpracy. Treść tego dokumentu, odnoszącego się do skarżącej wskazuje, że E.S. (wówczas [...]) podpisała zobowiązanie jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]". Odnaleziono także opis rezultatu pozyskania i dokumenty dotyczące rozwiązania współpracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalało to Prezesowi IPN uznać, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 23 lutego 2016 r., z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy czym ten ostatni przepis, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu, w ogóle nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej. Wypada także dostrzec, że w aktualny stanie prawnym ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że tego rodzaju dokumenty, jakie w odniesieniu do skarżącej zachowały się w archiwum IPN, stanowią przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w aspekcie statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992) w art. 4 ustawy dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Nowelizację ustawy potraktować zatem wypada nie jako nowość jurydyczną, ale sprecyzowanie pojęcia "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby" ubiegającej się o status działacza opozycji antykomunistycznej. Jeśli wziąć pod uwagę, że ustawodawca w art. 4 pkt 2 ustawy posłużył się określeniem "zachowały się" w odniesieniu do dokumentów o określonych cechach, a odnalezionych w archiwum IPN, to zasadne będzie stwierdzenie, że powyższa nowelizacja nie przynosi nowości normatywnej, gdy idzie o ocenę tego rodzaju dokumentów w kontekście cyt. przepisu. Innymi słowy ustawodawca przesądził, że tego typu dokumenty, jakie odnaleziono w archiwum IPN w przedmiotowej sprawie dotyczącej skarżącej (tym bardziej, że chodzi bezspornie o samo zobowiązanie), są dokumentami wyczerpującymi przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy, co wyklucza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przez Prezesa IPN decyzji odmawiającej potwierdzenia statusu wnioskodawczyni jako działacza opozycji antykomunistycznej (zob. w tej materii np. wyrok NSA z 26 września 2019 r. II OSK 3835/18, LEX nr 2748824). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.