II SAB/Po 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn akt II SAB/Po [...] Uzasadnienie A. J. pismem datowanym na 30czerwca 2017 r., które wpłynęli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 4 lipca 2017 r. złożył skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu sprawy z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 8.11.2010 r. ustalającej warunki zabudowy na rzecz T. K.. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie SKO w K. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), - stwierdzenie, że SKO w K. dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la ppsa), - przyznanie od SKO w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa), - zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł W uzasadnieniu skargi podano, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 744/16 z dnia 15.02.2017 r. w obrocie prawnym pozostał wniosek skarżącego A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19.07.2016 r. zakończonej decyzją [...] z dnia 13 lipca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. Nr [...] z dnia 08.01.2010 r. SKO w K. pismem znak: [...] z dnia 5 czerwca 2017 r. zawiadomiło o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 9 czerwca 2017 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. We wskazanym nowym terminie tj. do 9 czerwca 2017 r., SKO w K. sprawy nie załatwiło. Jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, to stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 kpa). W związku z bezczynnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący podaniem z dnia 13.06.2017 r. (wpływ do SKO w K. w dniu 14.06.2017 r.) wniósł ponaglenie, które do tej pory także nie zostało rozpoznane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania przed Sądem . W uzasadnieniu krótko przypomniano na jakim tle sprawa w przedmiocie bezczynności zawisła podając, że w dniu 8 stycznia 2010 r. Burmistrz K. ustalił na rzecz T. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], położonej w Smoszewie, przy ul. [...] i Bargłowskiej. Pismem z dnia 31 maja 2016 r. A. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bo nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Dodał, że z decyzji nie wynika, aby został prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Zdaniem wnioskodawcy organ I instancji nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego planowana inwestycja ma spełniać warunki techniczne dla budowli rolniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lipca 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podtrzymał swoje zarzuty. W jego ocenie Burmistrz K. wydał przedmiotową decyzję z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie przeprowadził analizy urbanistycznej zgodnie z w/wym. rozporządzeniem oraz określił warunki zabudowy dla dwóch budynków; mieszkalnego i gospodarczo-garażowego. Kolegium decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 13 lipca 2016 r. A. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn.. akt II SA/Po 744/16 uchylił decyzję tut. Kolegium z dnia 18 sierpnia 2016 r., Nr [...] Sąd w w/.wym. wyroku wskazał, że Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zobowiązane jest zbadać czy zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została naruszona w przypadku budynku gospodarczo- garażowego. Wykonując wytyczne sądu, Kolegium w pierwszej kolejności uzupełniło materiał dowodowy. W tym celu wystąpiło do organu I instancji o nadesłanie dokumentacji dotyczącej budynków gospodarczo - garażowych znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Po uzupełnieniu dokumentacji, tut. Kolegium pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznanie się z materiałem dowodowym i składania ewentualnych wniosków lub zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Pełnomocnik inwestora w/wym. zawiadomienie odebrała w dniu 10 lipca 2017 r., a zatem termin siedmiodniowy do składania wniosków bądź zapoznania się z aktami sprawy minął w dniu 17 lipca 2017 r. Z uwagi na to, że nikt nie skorzystał z możliwości zgłoszenia uwag czy wniosków, Kolegium w dniu 18 lipca 2017 r. wydało decyzję w przedmiotowej sprawie. W związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę A. J. i wydało merytoryczną decyzję, skarga na bezczynność Kolegium jest w chwili obecnej bezzasadna, a postępowanie w tym zakresie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu na bezczynność winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej w skróci: "p.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność SKO w K. w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do sądu pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego z powołaniem na przepisy art. 37 §1 pkt.1 w zw. z art. 35 §1 kpa złożył do SKO w K. ponaglenie na niezałatwienie sprawy wskazane zgodnie z art. 36 §1kpa do 9 czerwca 2017 r W ocenie Sądu Złożenie takiego pisma wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dalej zauważyć należy, iż definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer , 2016 , oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo). W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawodawca od "bezczynności" organu administracyjnego odróżnia pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Może o niej świadczyć np. opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 549/13 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ramach jednego postępowania może dojść zarówna od bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania. np w sytuacji gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy. Stwierdzenie, postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością lub przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. stwierdzić należy, iż możliwość wystosowanie zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Określając nowy termin załatwienia sprawy organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Zwrócić należy także uwagę, iż do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.) , ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności lub też przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd mając na uwadze zakreślony przez skarżącego w skardze czas zarzucanej bezczynności ograniczył badanie do momentu kiedy do SKO w K. wróciły akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem uchylającym decyzję SKO z 18 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Po 744/16. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że nastąpiło to w dniu 2 maja 2017 r. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. realizując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku SKO zwróciło się do Burmistrza K. o nadesłanie informacji potrzebnych do prawidłowych ustaleń. W aktach sprawy jest także zawiadomienie SKO wydane dnia 5 czerwca 2017 r. w trybie art., 36 §1 kpa, że postępowanie przedłużone zostaje do 9 czerwca 2017r. W tym miejscu Sąd zauważa, że jest to raczej nie możliwe aby do 9 czerwca 2017 r. organ zdążył wydać decyzję w sytuacji gdy 5 czerwca 2017 r. nie ma jeszcze pełnej dokumentacji , ale faktem jest, że taki termin został określony. Termin ten nie został następnie dotrzymany, brak też informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Decyzje merytoryczną organ wydał 18 lipca 2017 r. , którą następnie w trybie autokontroli decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. uchylił. Nie dotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy nawet, jeżeli ten termin ewidentnie wydaje się być zbyt krótki, jak również nie powiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Jeśli zważyć, że strona wyczerpała tryb z art. 37 kpa to koniecznym jest uznanie, że w dacie złożenia skargi w dniu 4 lipca 2017 r. organ pozostawał w bezczynności. Reasumując stwierdzić należy, iż na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynność wobec prowadzonego przez SKO w K. postępowania był zasadny . Z uwagi, iż na dzień orzekania przez Sąd sprawa została zakończona opisaną wyżej decyzją organu z 18 lipca 2017 r. brak było podstaw do zobowiązania organy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy i z tej też przyczyny Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a - pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się, aby wynikała ona ze złej woli organu, czy jakiejś niechęci, ale właśnie być może z nadmiernego pośpiechu, a przez to także z niedokładności. Z tych samych przyczyn Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 154 §6 p.p.s.a O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100,- złotych oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika wraz z opłatą skarbową w kwocie 497,-z ł Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.