I OSK 1751/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 459/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 października 2017 r., II SA/Bd 459/17, oddalił skargę [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi Strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez stronę skarżącą roboty budowlane, polegające na wymianie żerdzi słupów, wymianie izolatorów oraz przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. Przy czym ustalenie to winno nastąpić przy uwzględnieniu zakresu pojęcia "remont", którego definicja legalna jest zawarta w art. 3 pkt 8 p.b. Organ uznał, że zamierzone przez stronę skarżącą prace będą wykraczać poza definicję remontu, gdyż wymiana starych słupów na nowe będzie skutkować zmianą parametrów użytkowych i technicznych. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że ocena, czy zamierzone roboty budowlane będą skutkować zmianą tych parametrów musi następować dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany ustalić aktualne parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie porównać te dane z parametrami obiektu budowlanego po przeprowadzeniu zamierzonych robót budowlanych. Ustalenie, że planowane roboty budowlane wykraczają poza zakres definicji remontu z art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. wymagałoby zatem uprzedniego i definitywnego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych całej linii. Organ przyjął arbitralnie, że wymiana słupów na nowe będzie skutkować zmianą parametrów całej linii, jednakże nie dokonał w tym zakresie w zasadzie żadnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n – wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast według art. 3 pkt 8 p.b. pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wobec tego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu, stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii napowietrznej, jak również czy materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwalał na dokonanie takiego ustalenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już podkreślano, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, o innych parametrach, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.). Roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). W niniejszej sprawie organ odwoławczy podał, że w piśmie z 14 czerwca 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił dodatkowo, że w ramach inwestycji wymienione zostaną wszystkie słupy (na działce nr 138 jeden istniejący słup), fundamenty, izolatory i przewody z typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i 35 mm2 zostaną wymienione na przewody EKOPAS CCST o przekroju 70 mm2. Załączył przy tym mapę oraz "Wytyczne programowe na modernizację odgałęzień linii napowietrznej SN-15 kV GPZ W. – S. szt. 11", z których wynika, że w ramach zadania na ww. linii ma nastąpić wymiana przewodów z AFL-35 mm2 i AFL-25 mm2 na przewody o przekroju 70 mm2, a istniejące słupy BSW-13,5, ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10 i ŻS-12 mają zostać wymienione na stanowiska z takiego samego rodzaju żerdzi. Ponadto w ramach inwestycji, istniejące słupy typu ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10, ŻS-12 i BSW-13,5 mają zostać wymienione celem ujednolicenia (wszystkie stanowiska mają być wykonane z takiego samego rodzaju żerdzi) na żerdzie żelbetowe napowietrzne typu ZN oraz strunobetonowe wirowane typu E o dl. 12 m, 13,5 m i 15 m. Co więcej z "Wytycznych programowych (...)" wynika, że odległość przewodów linii od drzew powinna spełniać wymagania normy PN-E-5100, a w przypadku niespełnienia tych wymagań "odległość tą należy powiększyć". Oznacza to, że w konkretnych przypadkach konieczna będzie zmiana wysokości słupa lub jego przesunięcie. W opinii Wojewody fakt ten uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Inwestycja planowana spowoduje trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Nie mogą się więc ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Organ uznał zatem, że parametry użytkowe linii ulegną zmianie. Zakres i rodzaj prac wskazanych przez pełnomocnika wnioskodawcy stanowi więc określoną w art. 3 pkt 7a p.b. "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 3a p.b. parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii i ich parametry, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, że w kwestii zmiany parametrów technicznych linii organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń, czemu w oczywisty sposób przeczy powyższy wywód z ustaleń organu odwoławczego, z odwołaniem się do konkretnych dowodów zgromadzonych w sprawie. W tych okolicznościach prawidłowo wywiódł Wojewoda, że zmianie ulegną parametry użytkowe linii (spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu). Wskutek zmiany przekroju linek inwestor będzie mógł wykorzystywać przebudowywaną linię w szerszym zakresie (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor skorzysta z tych zwiększonych możliwości przesyłu, czy też nie. Wobec tego należy podzielić stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, że zakres planowanych robót przesądza o tym, że będą one polegać na przebudowie lub rozbudowie istniejącej dotychczas linii, a nie na jej remoncie, nie było więc podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi bowiem kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się ewentualnie w kategorii przebudowy. Należy także zwrócić uwagę, że w związku z zakresem planowanych robót obejmującym znaczący odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej, powyższa ocena opiera się na całokształcie planowanych prac, a nie tylko na tym ich fragmencie, które są planowane na działce uczestnika postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.