II SA/Po 602/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Starosta P. decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. K. oraz S. P. nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...] i L. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka numer [...] cz., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. (pkt I decyzji) oraz umarzającej w stosunku do J. K. oraz Skarbu Państwa postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic O. i L. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb 0038 Ł., arkusz mapy 14, działka numer [...] cz., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. (pkt II decyzji). Od powyższej decyzji odwołała się J. K., reprezentowana przez r.pr. E. F.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy o zwrocie nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. Odwołująca zakwestionowała ustalenie celu wywłaszczenia z pominięciem treści umowy na mocy której nieruchomość przeszła na własność S. P., uznanie braku zbędności nieruchomości na przyjęty wadliwie określony cel wywłaszczenia, niewystarczające ustalenie stanu faktycznego w zakresie ustaleń istotnych dla rozpatrzenia sprawy oraz przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 2005 rokiem. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. I tak: Aktem notarialnym z 28 stycznia 1987 r., rep. [...] na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 z późn. zm., dalej u.g.g.w.n.) Skarb Państwa nabył od W. T. oraz J. K. prawo własności nieruchomości stanowiącej działki: numer [...] o pow. 1,1578 ha oraz numer [...] o pow. 1,9049 ha z nieruchomości położonej w P. , w rejonie ulic Ś. , O. , S. i P. , zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W akcie notarialnym podano, iż celem wywłaszczenia jest realizacja "T. " oraz przedsięwzięcia - III Osiedla domów jednorodzinnych - Ł. zgodnie z decyzją administracyjną z 16 stycznia 1986 r., wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. nr [...] W. T. zmarł 17 stycznia 2001 r., a spadek po nim nabył w całości S. P.. Wobec powyższego uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: J. K. w [...] części oraz S. P. w [...] części. Pismem z 20 lutego 2012 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako: działka numer [...], arkusz mapy 14, obręb Ł.. W imieniu Skarbu Państwa działa wnioskujący o zwrot Prezydent M. P.. Aktualna działka numer [...] z arkusza mapy [...], obr. Ł. stanowi część dawnych działek numer [...] i [...] z arkusza mapy 14, obr. Ł.. Wojewoda przedstawił historię podziałów geodezyjnych w wyniku których powstała działka nr [...]. Zgodnie z archiwalną mapą ewidencyjną, działka numer [...] tylko w części północnej obejmuje dawną działkę numer [...], natomiast część południowa aktualnej działki nr [...] znajduje się poza jej obszarem. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji umorzył przedmiotowe postępowanie w odniesieniu do tej części aktualnej działki numer [...], która znajduje się poza obszarem dawnych wywłaszczonych działek [...] i [...]. Działka nr [...] wyodrębniona została decyzją Dyrektora [...]" w P. (dalej: Z. z 27 października 1992 r. nr [...] w zw. z aneksem do planu realizacyjnego "Osiedla Mieszkaniowego Ł. ". Z obszaru ulicy [...] (działki nr [...]) wydzielono teren opisany jako działka nr [...]. W dniu 19 grudnia 1985 r, została wydana przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. decyzja nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla domków jednorodzinnych P. , obejmującego obszar m.in. ulicy [...]. Rozstrzygnięcie zapadło na wniosek Pracowni Usług Architektonicznych w P.. Zgodnie z załącznikiem do ww. decyzji, obszar działki numer [...] znajdował się między budynkiem mieszkalnym przy ul. O. , a przebiegającą obok ulicą S. . Natomiast na powstałej później działki nr [...] znajdowała się ulica wraz z chodnikiem oraz teren przyległy do posesji, bez sprecyzowania jego szczegółowego zagospodarowania. 3 października 1991 wydana została przez ww. Wydział decyzja nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - aneksu do planu realizacyjnego "Osiedla Domków Jednorodzinnych Ł. w P." w rejonie ulic M.-S.-O.. Jak wynika z załącznika graficznego do aneksu, działka numer [...] znalazła się poza liniami wyznaczonej ulicy S. oraz chodnika, przebiegającego wzdłuż ulicy. Działka ta stanowi teren związany z posesją zabudowaną fragmentem budynku szeregowego przy ul. O. . Aneks do ww. planu wskazywał na powstały problem niezagospodarowania terenów zielonych znajdujących się pomiędzy pasami drogowymi osiedla, a przylegającymi do nich budynkami mieszkalnymi. W opracowaniu wskazano, że ze względu na braki w budżecie M. P. nie nastąpi realizacja tych terenów zielonych ze środków publicznych, zaś poszczególni właściciele tych budynków mieszkalnych - nie dysponując tytułem prawnym do części nieruchomości również nie zagospodarowali tych gruntów. Tym samym intencją wnoszonych zmian do planu realizacyjnego było, aby uczynić z terenów zielonych znajdujących się wzdłuż pasów drogowych tzw. "maski budowlane", tzn. wyodrębnić samodzielne działki odpowiadające tym "maskom", a w przyszłości umożliwić zagospodarowanie tych działek poszczególnym właścicielom budynków mieszkalnych osiedla. Aneks do planu realizacyjnego przewidywał także przeprowadzenie rewizji całego układu drogowego osiedla. Celem wprowadzonych zmian było uporządkowanie całego kompleksu osiedla, dokończenie jego budowy poprzez powstanie takich brakujących elementów jak zieleń, brakująca infrastruktura techniczna oraz dostosowanego do potrzeb osiedla układu drogowego. Z. " w dniu 27 października 1992 r. zatwierdził złożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł. " w P. wniosek o podział geodezyjny nieruchomości stanowiących obszar inwestycji w sposób zgodny z uaktualnionym planem realizacyjnym Osiedla "Ł. ". Zarówno we wskazanej decyzji jak i piśmie skierowanym do członków Spółdzielni wskazano, iż projekt podziału zmierza do wydzielenia części gruntu przyległego do wcześniej wydzielonych działek dla poprawienia warunków ich zagospodarowania jako tzw. "masek budowlanych". W toku prowadzonego postępowania ustalono ponadto, iż działka numer [...] jest przedmiotem najmu na czas nieoznaczony. Umowa najmu, nr [...], została zawarta 27 września 2013 r., nr [...] między M. P. a p. J. F. i p. A. K.-F., na teren przylegający do posesji o powierzchni 189 m2. Wcześniej działka ta była przedmiotem umowy dzierżawy, która została rozwiązana z dniem 21 października 2011 r. Działka nr [...] znajduje się poza układem drogowym ulicy [...] i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podczas oględzin w dniu 13 listopada 2012 r. stwierdzono, że działka stanowi teren niezabudowany, znajduje się na niej fragment ogrodzonego ogródka przydomowego przy ul. J. Zagospodarowana jest w sposób typowy dla budynków mieszkalnych - w części wybrukowanej stanowi dojazd do garażu oraz dojście do budynku, miejsce pod pojemniki na odpady. Pozostały teren działki jest nieutwardzony, porośnięty pielęgnowanym trawnikiem oraz krzewami i drzewami ozdobnymi rosnącymi wzdłuż ogrodzenia. Na działce nr [...] zrealizowana została infrastruktura osiedlowa: sieć gazowa, linia kablowa 0,4 kV pobudowana około 1982 r. w celu przyłączenia do sieci elektroenergetyczne] budynków znajdujących się w jej pobliżu, kanał sanitarny 0,20 sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej wybudowany w latach 1986 - 1991 przez Spółdzielnię Mieszkaniową w ramach inwestycji "Osiedle Domków Jednorodzinnych P. ", kolektor deszczowy 1,8 z rur betonowych wybudowany w 1984 r., skanalizowana linia telekomunikacyjna wybudowana w 1991 r. Na podstawie wypisów i wyrysów planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987-1997 oraz informacji udzielonej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. P. ustalono przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę numer [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli Ł. z 1977 r. (zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta M. P. nr [...] z 22 marca 1977 r.) działka numer [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem BZPp88, tj. terenie budownictwa jednorodzinnego; w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Ł. z 1994 r. (uchwalony przez Radę Miejską P. uchwalą nr [...] z dnia [...] 1994 r.) działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem b39MN, tj. terenie budownictwa jednorodzinnego; w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1975 r. (zatwierdzonym przez Wojewodę P. w dniu [...] 1975 r.) działka numer [...] należała do jednostki strukturalnej CIV, dla której funkcją podstawową była zieleń, natomiast funkcją uzupełniającą - przemysł i mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - terenie intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności; w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. P. z 1994 r, (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. nr [...] z [...] 1994 r.) działka numer [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem II.M83.m3 - tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - niskiej, położonym w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w drugiej pośredniej strefie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno - magazynowego. Oceniając opisany stan faktyczny i prawny nieruchomości objętych żądaniem zwrotu organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została w części wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w części znajduje się poza niegdyś wywłaszczonym gruntem. W tej części postępowanie administracyjne nie może być prowadzone i jako bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. podlega w tym zakresie umorzeniu. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 u.g.n. Organ wyjaśnił, iż w świetle tych regulacji podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia, co następnie pozwala zbadać, czy na wnioskowanej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie z przesłankami zwrotu nieruchomości określonymi w art. 136 ust. 3 u.g.n., z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia'' zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. Za wyrokami sadów administracyjnych Wojewoda uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie. Mając to na uwadze zarzuty strony odwołującej się, dotyczące przekroczenia terminów realizacji celu wywłaszczenia, organ uznał za bezzasadne. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie prawo własności nieruchomości objętej podaniem o zwrot zostało odjęte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego na podstawie art. 6 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie wymienionej ustawy w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniający wywłaszczenie stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n." (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2491/12). Organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia działek [...] oraz [...] była realizacja celu publicznego polegająca na budowie osiedla domków jednorodzinnych "Ł. " w P., co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Głównym inwestorem całego przedsięwzięcia była Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych Ł. w P., która zamierzała zrealizować na wskazanym obszarze inwestycję polegającą na budowie domów jednorodzinnych dla ludności wraz z poszczególnymi elementami infrastruktury. W imieniu Spółdzielni Pracownia Usług Architektonicznych w P. składała wnioski o podział nieruchomości objętej koncepcją inwestycyjną. Zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z [...] 1985 r., znak [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w P., który obowiązywał w chwili wywłaszczenia nieruchomości (w akcie notarialnym błędnie wskazano, iż obowiązywał wtedy plan z 13 kwietnia 1984 r., którego w dodatku nie udało się odnaleźć) działka nr [...] znajdowała się między budynkiem mieszkalnym przy ulicy O. , a przebiegającą obok ulicą Solskiego. Natomiast w granicach dawnej działki numer [...] (z której powstała działka numer [...]) znajdowała się ulica wraz z chodnikiem oraz teren przyległy do posesji, bez sprecyzowania jego szczegółowego zagospodarowania. W trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor zauważył jednak, że powstający kompleks osiedlowy wymaga dokonania korekt planistycznych, ze względu m.in. na okoliczność, iż M. P. nie zagospodaruje terenów przeznaczonych pod zieleń miejską z własnych środków. Sporządzony został aneks do planu realizacyjnego osiedla domów jednorodzinnych Ł. , zatwierdzony decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] 1991 r., znak [...] Część wywłaszczonego gruntu, odpowiadająca aktualnie części działki numer [...], stanowić miała tzw. "maskę budowlaną" dla obszarów znajdujących się przy drogach i finalnie miała zostać powierzona poszczególnym właścicielom budynków mieszkalnych. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, celem wywłaszczenia tej części nieruchomości (północnej numer [...]) była realizacja tzw. "maski budowlanej", tj. trwale odgrodzonego od drogi obszaru porośniętego zielenią, w celu kompleksowej realizacji osiedla. Cel ten pokrywa się z przeznaczeniem obecnej działki nr [...] w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987- 1997, gdzie obszar ten przeznaczony był pod szeroko pojęte tereny zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Wojewody powyższe prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji prawidłowo określił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z kolei akta sprawy, w szczególności protokół z oględzin nieruchomości, wskazują, iż działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda nie podzielił zarzutu, iż aneks do planu realizacyjnego Ł. oraz decyzja zatwierdzająca ten aneks stanowiły novum w stosunku do poprzednio przyjętych rozwiązań. W ocenie organu odwoławczego aneks ten nie zmienił zasadniczego celu wywłaszczenia, a jedynie określał sposób finalnego zagospodarowania gruntu przeznaczonego pod osiedle domów jednorodzinnych. Potwierdza to część opisowa planu. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał uchwałę 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, w której wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Kończąc Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia, wskazany w aneksie do planu realizacyjnego "Ł. ", nie został zrealizowany tylko z tej przyczyny, że omawiany fragment gruntu nie został oddany w użytkowanie wieczyste, ani sprzedany właścicielom przylegających posesji. J. K. – działający w jej imieniu profesjonalny pełnomocnik, wywiodła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 136 ust.1 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w całości. Skarżąca podniosła, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięto przeprowadzenie dowodów na okoliczność: (1) ustalenia treści i czasu obowiązywania decyzji administracyjnej z dnia 16 stycznia 1986 r., bądź - jak wskazują organy, powołując się na błąd w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości - decyzji administracyjnej z dnia 13 kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. nr [...] oraz planu realizacyjnego budowy osiedla P. , zatwierdzonego ww. decyzją, (2) sposobu zagospodarowania nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu, w szczególności w latach 2005–2007, celem ustalenia, czy w ww. okresie wywłaszczona nieruchomość faktycznie była wykorzystywana jako teren osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców. Skarżąca zarzuciła pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy dokumentów stanowiących podstawę wywłaszczenia, a ponadto brak poinformowania skarżącej o środkach przedsięwziętych w celu odnalezienia rzekomo zaginionej decyzji administracyjnej z dnia 16 stycznia 1986 r. i wskazanego w decyzji administracyjnej z dnia 13 kwietnia 1984 r. planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych P. . Skarżąca zarzuciła błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie przyjęcie, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia określony został w decyzji z dnia 19 grudnia 1985 r., w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla P. oraz w tymże planie, a także w aneksie do ww. planu, zatwierdzonym decyzją z dnia 3 października 1991 r. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie wskazano w uzasadnieniach decyzji przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej aktowi notarialnemu z 28 stycznia 1987 r., w zakresie w jakim akt ten wskazuje cel wywłaszczenia, oraz planowi realizacyjnemu budowy osiedla domków jednorodzinnych P. w zakresie, w jakim plan ten zakładał przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod realizację "Trasy Towarowej" oraz Osiedla Ł. , a także w zakresie terminu obowiązywania ww. planu. Ponadto skarżąca zarzuciła brak precyzyjnego określenia w decyzjach zarówno części wywłaszczonej nieruchomości, co do której odmówiono zwrotu, jak i tej części nieruchomości, co do której umorzono postępowanie. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia podany został wprost i jednoznacznie w akcie notarialnym stanowiącym umowę sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości. Organy niesłusznie i wadliwie uznały zatem, że cel wywłaszczenia był inny, tj. utworzenie tzw. "masek budowlanych", zgodnie z aneksem do planu realizacyjnego "Osiedla Domków Jednorodzinnych Ł. IV w P.", zatwierdzonym decyzją z dnia 3 października 1991 r. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że realizację celu wywłaszczenia potwierdza zagospodarowanie terenu przez właścicieli nieruchomości i budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (nr [...]), co rozpoczęte zostało poprzez postępowanie podziałowe nieruchomości, kiedy decyzją z dnia 27.10.1992 r. z działki nr [...] wydzielona została działka nr [...]. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych za rozpoczęcie realizacji celu nie można uznać prac projektowych, przygotowawczych, czy formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub wydzieleniem działek. Proces ten rozpoczynają bowiem czynności faktyczne, zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. A zatem rok 1992 r. nie może być uznany za początek realizacji celu wywłaszczenia. Organ I instancji przyjął jednocześnie, że zagospodarowanie i ogrodzenie nieruchomości nastąpiło w 2005 r., tj. prawie 20 lat od czasu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. A zatem nie dochowano siedmioletniego terminu na rozpoczęcie prac, o którym mowa w art. 137 u.g.n. Organ odwoławczy nie zakwestionował powyższych ustaleń organu I instancji i nie określił też innego terminu początku realizacji celu wywłaszczenia. W tym zakresie skarżąca odwołała się do wyroku NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, LEX nr 2082473, zgodnie z którym termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej odmienne określenie przez organy obu instancji celu wywłaszczenia nie koresponduje z treścią umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Organy obu instancji w ogóle nie badały okoliczności towarzyszących zawarciu umowy, zgodnego zamiaru stron, ani celu umowy. Organy nie przesłuchały w charakterze świadków osób uczestniczących w zawarciu umowy oraz skarżącej w charakterze strony. Przejęta nieruchomość nie została przeznaczona ani pod Trasę T. (żadna inwestycja drogowa nie została bowiem na niej zrealizowana), ani pod III Osiedle Domów Jednorodzinnych - Ł. , które stanowiło odrębną od osiedla Ł. jednostkę. Skoro akt notarialny z dnia 28 stycznia 1987 r., jako podstawę prawną wywłaszczenia wskazywał jednoznacznie decyzję z dnia 13 kwietnia 1984 r., nie można przyjąć, że plan realizacyjny z dnia 13 kwietnia 1984 r. nie stanowił podstawy wywłaszczenia. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że ww. plan realizacyjny w ogóle nie został odnaleziony. Jednocześnie, negatywne konsekwencje "nieodnalezienia" planu spadły na skarżącą, której przez to odmówiono zwrotu nieruchomości. Stawający przy ww. akcie notarialnym oraz notariusz, byli w posiadaniu ww. decyzji i z pewnością zapoznali się z jej treścią i że w tamtym czasie treść ww. decyzji nie wzbudziła u tych osób żadnych wątpliwości, skoro posłużyły się nią przy zawarciu aktu. Skarżąca podniosła, że najbardziej prawdopodobnym celem wywłaszczenia było przeznaczenie spornej działki pod drogi/układ komunikacyjny, a nie pod "maski budowlane", jak przyjęły organy obu instancji. Zdaniem skarżącej z aneksu do planu realizacyjnego jak i z dokumentu pod nazwą "Ocena skutków zmian zachodzących w zagospodarowaniu przestrzennym" wynika, ze zmiany dotyczyły w głównej mierze układu komunikacyjnego, a nie tzw. "masek budowlanych". Działka nr [...] do 2005 roku nie była zagospodarowana i stanowiła nieuporządkowany kawałek gruntu. Decyzję wydano wyłącznie w oparciu o obecne zagospodarowanie tej działki, pomijając przeprowadzenie dowodów na okoliczność jej stanu w przeszłości. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Zaskarżoną decyzją Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...] zawarte w decyzji z dnia [...] 2015r., Nr [...], iż nie jest możliwy zwrot na rzecz skarżącej (oraz działającego za Skarb Państwa Prezydentowi M. P.) nieruchomości położonej w P., stanowiących część wywłaszczonej działki nr [...], zgodnie z aktualną numeracją geodezyjną obejmującą działkę nr [...]. Podzielił również stanowisko, iż w stosunku do części tej działki, która nie powstała z podziału działek [...] i [...] objętych aktem notarialnym z [...] 1987 r., rep. A II [...], postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Wniosek skarżącej o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z dnia 20 lutego 2012 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia'' zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w okresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanych nieruchomościach, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu, zatem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie. Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia. W realiach przedmiotowej sprawy aktem notarialnym z [...] 1987 r., rep. A II [...], na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 z późn. zm., dalej u.g.g.w.n.) Skarb Państwa nabył od skarżącej oraz W. T. prawo własności nieruchomości stanowiącej działki: numer [...] o pow. 1,1578 ha oraz numer [...] o pow. 1,9049 ha z nieruchomości położonej w P. , w rejonie ulic Ś., O., S. i P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy również w stosunku do umownego nabycia gruntów na rzecz S. P. w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK [...], Lex nr 1568928). W akcie notarialnym z [...] 1987 r., rep. A II [...] podano, że celem wywłaszczenia jest realizacja "Trasy [...]" oraz przedsięwzięcia - III Osiedla domów jednorodzinnych - Ł. , zgodnie z decyzją administracyjną z 16 stycznia 1986 r., wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. nr [...] Z akt sprawy wynika, że decyzji tej nie odnaleziono, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji ustalając cel wywłaszczenia organy uwzględniły dokumentację realizacyjną, jaka została opracowana i przyjęta dla przedmiotowego terenu oraz istniała w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży. I tak, 19 grudnia 1985 r. została wydana przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. decyzja nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla domków jednorodzinnych P. - Ł. , obejmującego obszar m.in. ulicy [...]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na wniosek Pracowni Usług Architektonicznych w P., która w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł. " przygotowywała dokumentację projektową i budowlaną budowy kolejnych etapów Osiedla Ł. . Zgodnie z załącznikiem do ww. decyzji, obszar aktualnej działki numer [...] znajdował się między budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a przebiegającą obok ulicą Solskiego. Natomiast w granicach dawnej działki numer [...] (z której powstała działka numer [...]) znajdowała się ulica wraz z chodnikiem oraz teren przyległy do posesji, bez sprecyzowania jego szczegółowego zagospodarowania. W tej sytuacji Starosta P. w swojej decyzji z dnia 13 października 2015 r., znak [...], uznał, że dokumenty przywołane w akcie notarialnym nie stanowiły podstawy wywłaszczenia, ponieważ w chwili zawarcia aktu notarialnego obowiązywał już nowy plan realizacyjny z dnia 19 grudnia 1985 r. dla inwestycji "O. Domków Jednorodzinnych Ł. IV" i linii kablowych SN. Mając to na uwadze Starosta P. uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a stanowiącej cz. dawnych działek nr [...] i [...], była budowa osiedla domków jednorodzinnych Ł. w P.. Tak sprecyzowany cel wywłaszczenia jest ogólny, ale jednocześnie znajduje konkretyzację w istniejącej w dacie zawarcia umowy sprzedaży dokumentacji – decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Ł. IV z dnia 19 grudnia 1985 r. Skoro wymieniona dokumentacja funkcjonowała w obrocie prawnym, to nie mogła zostać pominięta dla określenia celu wywłaszczenia, a następnie do oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W opinii Sądu argumenty skargi, iż konieczne było badanie rzeczywistej treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 28 stycznia 1987 r., nie mają w opisanej sytuacji znaczenia dla rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i 137 u.g.n. W ramach przedmiotowego postępowania organ administracji, a następnie sąd administracyjny, nie ustala rzeczywistej woli stron umowy oraz nie ocenia jej ważności. Argumenty w tym zakresie mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym, z powództwa o uchylenie się od skutków prawnych umowy lub z powództwa o odszkodowanie (oczywiście przy racjonalnej ocenie zasadności wywiedzenia takich powództw). Dla oceny rzeczywistych zamiarów organów wywłaszczeniowych i w konsekwencji ustalenia, czy wywłaszczenie było w danym przypadku niezbędne, podstawowe znaczenie ma zgromadzenie dokumentów przyjętych przed wywłaszczeniem dla wywłaszczanego gruntu. W realiach badanej sprawy istotna jest dokumentacja dotycząca działki nr [...] – stanowiącej niewielki wycinek wywłaszczanego obszaru. Dokumentacja ta dotyczy planowanej budowy kolejnego etapu Osiedla Domków Mieszkaniowych Ł. w P.. Obecne zagospodarowanie nieruchomości objętej zwrotem realizuje cel wywłaszczenia. Ponadto, o ile jeden z celów wskazany w akcie notarialnym – budowa Trasy Towarowej - nie został w ogóle zrealizowany, to zrealizowano wskazany tam cel podstawowy – budowa kolejnego etapu osiedla domków mieszkaniowych "Ł.". Ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego dowodzą, ze zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło zgodnie z aneksem do planu realizacyjnego Osiedla Ł. IV z dnia 3 października 1991 r. Aneks przyjęty został już po wywłaszczeniu, a celem przyjętych rozwiązań było poprawienie warunków zagospodarowania osiedla. Działka nr [...] stanowić miała tzw. maskę budowlaną i być powierzona właścicielom budynków przyległych. Wydzielenie przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie decyzji z dnia 27.10.1992 r., po przyjęciu przedmiotowego planu realizacyjnego. Właśnie w oparciu o jego zapisy Wojewoda skonkretyzował cel wywłaszczenia określając go jako realizacja tzw. "maski budowlanej" - trwale odgrodzonego od drogi obszaru porośniętego zielenią, w celu kompleksowej realizacji osiedla. Tak skonkretyzowany cel wywłaszczenia mieści się w ramach celu wywłaszczenia – budowy osiedla domków mieszkaniowych Ł., który to cel zarówno Starosta P., jak i Wojewoda prawidłowo określili w wydanych w sprawie decyzjach. Mając to na uwadze Sąd nie podzielił zarzutu, że organ odwoławczy zmienił ocenę prawną organu I instancji. W opinii Sadu wymieniona aktualizacja planu realizacyjnego, która miała miejsce już po wywłaszczeniu, stanowiła dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. W tym miejscu wskazać należy, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i doktryna dopuszczają modyfikację celu wywłaszczenia, jeżeli modyfikacja inwestycji mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmienia jego charakteru (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, Lex nr 2139455). Ten inny cel powinien być przy tym zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację. W realiach badanej sprawy realizację ustalonego w postępowaniu celu wywłaszczenia potwierdza zagospodarowanie terenu, w tym przez właścicieli nieruchomości i budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (ul. O. 1, działka nr [...]). Proces ten został rozpoczęty poprzez postępowanie podziałowe nieruchomości, kiedy decyzją z dnia 27.10.1992 r. z działki nr [...] wydzielona została działka nr [...]. Na części nieruchomości zrealizowano infrastrukturę osiedlową, służącą potrzebom budowanym domów, a realizacja ta miała miejsce w latach 1982-1991. Następnie teren ten został fizycznie przyłączony do posesji przy ul. O. i ogrodzony. Nastąpiło zagospodarowanie zielenią ozdobną oraz małą architekturą co potwierdza pismo poprzedniej właścicielki nieruchomości sąsiedniej oraz protokół z oględzin z dnia 13.11.2012 r. Jednocześnie nieruchomość została wydzierżawiona - umowę dzierżawy zawarto z kolejnymi właścicielami nieruchomości na lata 2007 - 2011), a następnie od 19.07.2013 r., na cel teren przylegający do posesji. Powyższe wpisuje się w założenia aneksu do planu realizacyjnego Ł. IV z 1991 r., zgodnie z którymi połączenie terenów przyległych z działkami jednorodzinnymi na zasadzie masek budowlanych, ich zagospodarowanie i zazielenienie przez poszczególnych właścicieli, miało dać szansę kompleksowego zrealizowania osiedla. Cel nabycia pokrywa się z obecnym wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości, a także przeznaczeniem w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987 - 1997 r., które przewidywały szeroko pojęte tereny zabudowy mieszkaniowej). Jak wynika z zebranego materiału dowodowego zagospodarowanie i ogrodzenie nieruchomości nastąpiło w 2005 r., tj. prawie 20 lat od czasu nabycia jej przez Skarb Państwa, jednocześnie w okresie przekraczającym zakres o którym mowa w art. 137 u.g.n. Orzecznictwo sądów w tym zakresie wskazuje (m.in. wyroki - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.05.2002 r., sygn.: I SA 2743/00, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.08.2009 r. sygn.: II SA/Kr 1309/08 oraz z dnia 12.10.2009 r., sygn.: II SA/Kr 1208/09, a także z dnia 23.01.2009 r., sygn. II SA/Kr 1118/08), iż jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie jest do przyjęcia bowiem stanowisko, iż nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 u.g.n. Ewentualne przekroczenie ww. terminów realizacji inwestycji wg przytoczonego orzecznictwa nie uzasadnia zwrotu tej nieruchomości. Zwrot części terenu wywłaszczonego jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że działka nr [...] wpisuje się w koncepcję zagospodarowania osiedla domów mieszkalnych Ł. realizowanego w związku z etapem budowy Osiedla Ł. IV. Okoliczność tą organy ustaliły w stopniu, który nie pozwala twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi o braku precyzyjnego określenia w sentencji decyzji w jakiej części organ odmówił zwrotu nieruchomości, a jakiej umorzył postępowanie oraz wpływu tego braku na wynik sprawy. W tym zakresie wskazać należy, że przedmiot postepowania mógł dotyczyć wyłącznie terenu, który został objęty umową sprzedaży z 1987 roku, a przebieg linii rozgraniczających działkę nr [...] jest bezsporny i udokumentowany w aktach sprawy. Ponadto, w uzasadnieniach decyzji zawarto szczegółowy opis sposobu zagospodarowania tej działki, co w oparciu o pozostałą argumentację organów pozwala sprecyzować, jakiej części tej działki dotyczą poszczególne rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego ewentualne uznanie wadliwości decyzji w tym zakresie, wobec odmowy zwrotu nieruchomości, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy oraz dla pewności obrotu prawnego. Reasumując, w ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1 i art. 229 u.g.n. i art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając to na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.