III SA/Gl 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...]. . o nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu A. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 14 maja 2014 r. (data wpływu wniosku do ARiMR) A. B. złożył kserokopię wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z kserokopiami 4 załączników graficznych. Kontrola wniosku wykazała, że jest on dotknięty brakami formalnymi w postaci braku oryginalnego podpisu na wniosku i załącznikach, brak też było jednego załącznika graficznego. Pismem z [...] r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. W treści wezwania organ powołała się na art. 64 § 2 Kpa, zgodnie z którym w przypadku braków formalnych wniosku organ winien wezwać wnoszącego podanie do ich usunięcia w terminie 7 dni i pouczyć go, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wezwanie zostało doręczone stronie 8 czerwca 2014r., a już 10 czerwca 2014r. skarżący złożył żądaną korektę wniosku, w której usunął dostrzeżone braki. Organ I instancji postanowieniem z [...]r. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania uznając, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. (Dz.U.UE.L.2009.316.65)- dalej "rozporządzenie", zaś zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 1164 ze zm.) – dalej "ustawa o płatnościach", wniosek o przyznanie płatności w roku 2014 składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia strona złożyła zażalenie zarzucając, że została wprowadzona w błąd, albowiem ze wskazanego w pouczeniu art. 64 § 2 Kpa wynika, że termin na uzupełnienie braków jest siedmiodniowy, co oznacza, że terminem końcowym na dokonanie poprawy był 12 czerwca. Skarżący podniósł, że gdyby został prawidłowo pouczony, dokonałby korekty z zachowaniem terminu wynikającego z rozporządzenia Komisji 1122/2009. Dyrektor Agencji rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym nie uwzględnił zarzutów i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień dostarczenia żądania organowi. W sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Poza tym podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i jest to termin materialnoprawny, który nie podlega przywróceniu, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności i jej bezskuteczność gdyby została dokonana. Wskazał także - w oparciu o art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 - że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W myśl art. 23 ust. 2 rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne. Zatem Dyrektor Agencji uznał, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony 10 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, upływającym 9 czerwca 2014r., który nie podlega przywróceniu, a co za tym idzie wniosek strony w ocenie organu należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniosła o: - uchylenie postanowień organów obu instancji, - nakazanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w wyznaczonym w wezwaniu terminie uzupełnił braki i pomimo ich usunięcia wniosek został odrzucony. Wskazał na naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie go o terminie usunięcia braków formalnych wniosku, a wręcz pouczenie błędne, zaś takie działanie organu naraziło go na szkodę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. organ wskazał, że art. 3 ust.2 ustawy o płatnościach odnośnie postępowania w przedmiocie płatności wprowadził modyfikacje w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej. Wynika z nich, że w toku tych postępowań organ udziela stronom pouczeń tylko na ich żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Agencji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 a istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku – jak to stwierdził organ - po terminie wynikającym z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, ale z zachowaniem terminu z art. 64 § 2 K.p.a. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zasady i tryb przyznawania płatności zostały uregulowane ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 1164 ze zm.) oraz w przepisach unijnych, w tym Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. (DZ.U.UE.L. 316, str.65). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Kwestie wszczęcia postępowania reguluje art. 61 K.p.a. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne, tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). W art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach określono, że wniosek o płatności obszarowe składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja, przy czym termin ten, jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. W sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 14 maja 2014 r. (data wpływu do organu), czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach i przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek zawierał jednak braki formalne określone przez organ w wezwaniu do ich usunięcia. Wymienione dokumenty zawierające braki stanowią integralną cześć wniosku. W związku z tym organ w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwał skarżącego do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. A. B. w zakreślonym terminie w dniu 10 czerwca 2014 r. usunął wymienione braki formalne wniosku. W ocenie organu uzupełnienie wniosku nastąpiło po ustawowo określonym terminie, jak również po terminie wynikającym z art. 23 ust. 1 in fine rozporządzenia, przypadającym na dzień 9 czerwca 2014r. , co skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że stanowisko organu jest nieprawidłowe. W piśmiennictwie podkreśla się, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). Zresztą powyższe stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki z 31.08.2015r. i 3.09.2015r. o sygn. akt I SA/Ke 422, 343, 344/15). Skoro więc skarżący uzupełnił wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Jedyną różnicą w stosunku do podania poprawnego od chwili jego wniesienia jest obliczenie terminu do załatwienia sprawy, jaki dla organu zaczyna biec nie od daty wniesienia podania niekompletnego, lecz usunięcia jego braku. Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne ze względu na wskazany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Powołany przepis reguluje sytuację złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nie przywrócenia terminu do dokonania czynności, dawałoby możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie i art. 23 "Złożenie wniosku po wyznaczonym terminie" znalazłby zastosowanie. Podsumowując, skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności został, z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków, uzupełniony nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Oznacza to, że przy rozpoznaniu sprawy organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem już tylko z tej przyczyny konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza jednak także szereg innych przepisów K.p.a. o podstawowym znaczeniu i z tego względu należy się odnieść także do nich. Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności dochodzi co prawda do odstępstw od "ogólnego" postępowania administracyjnego, ale w ocenie Sądu znaczenie tych różnic dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy nie jest istotne. Wynika z niej bowiem, że w każdym bez wyjątku przypadku organ stoi na straży praworządności, a temu wymogowi organ w niniejszej sprawie nie sprostał. Zasada praworządności, o której mowa w z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma szeroki zakres znaczeniowy i oznacza, że w każdym przypadku organ działa na podstawie i w granicach prawa. Przez "prawo" należy rozumieć także przepisy K.p.a. statuujące ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak: - art. 6 - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. - art. 7 - W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. - art. 8 - Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. - art. 9 - Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Faktem jest, że art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wprowadza od tego katalogu pewne wyjątki m.in. zwalniające organ z obowiązku zebrania materiału dowodowego i wyraża zasadę udzielania stronom niezbędnych pouczeń tylko na ich żądanie, nie oznacza to jednak, że działania organu mogą wprowadzać strony w błąd. Czymże innym bowiem było wystosowanie do strony pouczenia, że wady formalne mogą być usunięte w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania w sytuacji, gdy organ stał na stanowisku, że może to nastąpić tylko do dnia 9 maja 2014 r. Wyjaśnienie tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę, że "wezwanie do uzupełnienia braków formalnych winno zostać wystosowane do rolnika ze wskazaniem treści ściśle odpowiadającej zapisowi tego artykułu w Kodeksie postępowania administracyjnego" (str. 4 odpowiedzi na skargę, akapit 4.) jest wręcz kuriozalne. Takie stanowisko organu zdaje się wskazywać, że w jego ocenie pouczenie winno odpowiadać treści przepisu, ale rozstrzygnięcie już nie musi, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje z nim w sprzeczności, a co zdaniem organu wnioskującego o oddalenie skargi jest prawidłowe. Przy dokonywaniu wykładni zasad ogólnych K.p.a., w tym wyżej wskazanych należy mieć na względzie, że mają one na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela, niebędącego najczęściej fachowcem i nie dysponującego całym aparatem administracyjnym oraz organu w postępowaniu, w którym to organ ma silniejszą pozycję. Tym bardziej wykładnia ta stoi na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie błąd w rozumieniu prawa przez obywatela na jego niekorzyść. Dlatego Sąd orzekający stoi na stanowisku, że ARiMR nie może - zasłaniając się przepisami ustawy o płatnościach, ograniczającymi zasadę udzielania informacji wynikającą z art. 9 k.p.a., - usprawiedliwiać wprowadzania stron w błąd. Podobne poglądy prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych, np. WSA w Warszawie w wyroku z 9 listopada 2010r., sygn. akt VIII SA/Wa 560/10. Fakt, że w końcu, na skutek rozpoznania skargi strony przez sąd administracyjny pouczenie o 7-mio dniowym terminie uzupełnienia wniosku okazało się prawidłowe niczego w tej ocenie nie zmienia, skoro organ pouczył stronę inaczej, niż sam wykładał przepisy o płatnościach mające zastosowanie w sprawie i dopiero skarga do sądu administracyjnego okazała się skuteczna z punktu widzenia ochrony interesów strony. To wskazuje, że zasadny był zarzut strony naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. niezależnie od naruszenia art. 6, 8 i 9 oraz art. 64 § 2 K.p.a., które Sąd dostrzegł z urzędu. Uzasadnienie dla interpretacji uwzględniającej wpływ błędnej informacji organu na poczynania strony, przejawiającej się w braku możliwości przerzucania na stronę, która do nich się zastosowała ujemnych konsekwencji takiej informacji, znajduje swoje źródło nie tylko w powołanym art. 6, 7, 8 i art. 9 K.p.a. ale także w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tym samym, skoro Sąd uznał, że wniosek uzupełniony w zakreślonym terminie należy uznać za złożony w dacie wniesienia wniosku dotkniętego brakami, a ten wniesiony był przed upływem terminu do ubiegania się o dopłaty dla rolników, analiza art. 23 rozporządzenia 1122/2009, dotyczącego złożenia wniosku po terminie jest w zasadzie zbędna. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.