I OSK 1023/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1382/17 w sprawie ze skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1382/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 1996r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ustalił Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], począwszy od dnia 1 stycznia 1997r., opłatę roczną za zarząd nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...][...], położonej przy ul. [...], w wysokości 19.153,53zł, tj. 3% ceny nieruchomości. Uzasadniając powyższą decyzję wyjaśniono, że skarżąca zarządza przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1994r., Rep. A Nr [...], która zawarta została w oparciu o zezwolenie Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r. znak: [...]. Wskazano również, że opłata za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] nie była aktualizowana od 1991r. Skarżąca pismem z dnia 24 września 2015r. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego wskazując, że kontrolowana decyzja ostateczna została wydana na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. poz. 127 ze zm.), dalej określanej jako "u.g.g.w.n.". Stwierdził ponadto, że zarząd Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] działkami nr [...] i nr [...] powstał na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości w zarząd z dnia [...] czerwca 1994r., Rep. A Nr [...] zawartej pomiędzy przedstawicielem Skarbu Państwa – Ministrem Kultury i Sztuki a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Umowa ta zawarta została w związku z zezwoleniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r. wydanym na podstawie przepisów u.g.g.w.n. dotyczących odpłatnego oddawania nieruchomości w zarząd. Wynika z niej, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele administracyjno-biurowe, zabudowana jest murowanym budynkiem administracyjnym oraz, że została oddana w zarząd skarżącej z przeznaczeniem na siedzibę Dyrekcji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wywodzi prawo zarządu z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 1991r. nr 101, poz. 444, obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 788), kwestionując równocześnie istnienie podstawy prawnej do naliczenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. W tym kontekście wyjaśniono, że instytucję zarządu Lasów Państwowych nad nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa o lasach, która ma charakter lex specialis, lecz dotyczy wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa objętych pojęciem "lasu" w rozumieniu powyższej ustawy. Powołując się na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii definicji lasu stwierdzono, że nie można wskazać czy sporna nieruchomość powinna podlegać przepisom ustawy o lasach czy też przepisom u.g.g.w.n., w szczególności zaś spór dotyczący wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, mając na uwadze treść przepisów u.g.g.w.n. oraz ustawy o lasach, że nie można wykluczyć, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została przekazana w zarząd państwowej jednostki organizacyjnej na zasadach ogólnych, w trybie niezwiązanym z wypełnieniem ustawowych funkcji związanych z gospodarką leśną i nigdy nie miała charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i 4 ustawy o lasach, zatem w takiej sytuacji zarząd sprawowany przez tę jednostkę podlega regulacji ogólnej u.g.n. Organ zauważył, że nieruchomość została przekazana w zarząd (aktualnie trwały zarząd) Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w sposób formalny umową z dnia [...] czerwca 1994r., na podstawie przepisów obowiązującego wówczas prawa dotyczących przekazywania nieruchomości w zarząd, tj. u.g.g.w.n., w następstwie czego doszedł do przekonania, że istniały podstawy do ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], a zatem nie doszło do rażącego naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1996r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...]. Wskazała, że organ wydając decyzję o opłatach, bez analizy statusu nowego zarządcy, przyjął że zarząd nad sporną nieruchomością powinien być sprawowany na podstawie u.g.n., choć w jej ocenie, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o lasach. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym budynki przeznaczone na biura nadleśnictwa, czy też z przeznaczeniem na mieszkania funkcyjne stanowią grunty, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Zwróciła również uwagę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015r., która zobowiązuje właściwe służby geodezyjne do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków ustawowego prawa zarządu z ustawy o lasach dla nieruchomości skarżącej. Decyzja ta przesądza, że istniejące wcześniej prawo zarządu, z momentem nabycia przez skarżącą, stało się zarządem w rozumieniu ustawy o lasach. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należy ustalić czy nieruchomość, na której położony jest budynek administracyjny skarżącej, mogła być objęta pojęciem "lasu" w rozumieniu ustawy o lasach, bowiem w takiej sytuacji zarząd nad tą nieruchomością podlegałby uregulowaniom ustawy o lasach, a nie przepisom u.g.g.w.n. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nie można jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowa nieruchomość powinna podlegać przepisom ustawy o lasach czy też przepisom u.g.g.w.n., a to z uwagi na rozbieżność definicji lasu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Następnie przytoczył definicje pojęć "lasu" i "gospodarki leśnej" zawarte odpowiednio w art. 3 oraz art. 6 pkt 1 ustawy o lasach oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne i na tej podstawie doszedł do wniosku, że skoro ustawowe pojęcie "lasu" mogło być rozumiane w różny sposób, a każdy z tych sposobów został należycie uzasadniony, to w tym przypadku nie możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem zarzut ten musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, nie zaś z rozbieżności w wykładni przepisu prawa. Ponadto Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa mogła zostać przekazana w zarząd Lasów Państwowych na zasadach ogólnych. W ocenie Sądu zarząd sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podlega regulacji ogólnej u.g.g.w.n, która nie wyłączyła jej spod swej regulacji. Mogły one zatem niezależnie od zarządu uregulowanego przepisami ustawy o lasach sprawować także zarząd nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa, na podstawie przepisów powołanej ustawy. Zarząd taki, na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n., z dniem 1 stycznia 1998r. z mocy prawa przekształcił się w trwały zarząd, uregulowany w art. 41 – 45 u.g.n. Odnosząc się do wskazanej w skardze decyzji Głównego Geodety Kraju, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie decyzja ta pozostaje poza zakresem kontroli tak organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, natomiast wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają charakter wyłącznie informacyjny, a zatem zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej skutkującej uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1996r., do którego to wniosku doprowadziło bezzasadne przyjęcie, że, istotą sprawy jest spór (rozbieżność) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do wykładni przepisów art. 3 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach, podczas gdy naruszenie prawa w sprawie (niezastosowanie przepisów właściwej ustawy) ma cechę rażącego, gdyż decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, a przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i oczywisty. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie występowały w orzecznictwie sądów rozbieżności dotyczące pojęcia lasu oraz tego jaka ustawa winna mieć zastosowanie do budynków stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach. Następnie podniosła, że powołane przez organ, a następnie Sąd I instancji orzeczenia, zapadłe kilka lub kilkanaście lat po wydaniu decyzji ostatecznej, nie mogą uzasadniać wątpliwości interpretacyjnych, jaka ustawa winna mieć zastosowanie w 1996r. W tym kontekście wskazała, że podnoszony przez nią zarzut w niniejszym postępowaniu sprowadza się do tego, że organ pomimo braku rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym i wbrew literze ustawy, nie zastosował właściwej ustawy. Jednocześnie strona wskazała, że kwestionowana decyzja nie zawiera rozważań dotyczących zastosowania ustawy o lasach, które to rozważania w razie wątpliwości interpretacyjnych, powinny zostać zawarte w spornej decyzji. Strona zwróciła uwagę, że całkowite pominięcie ustawy o lasach i wydanie decyzji w oparciu o przepisy u.g.g.w.n. prowadzi do przekonania, że decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a nawet uprawnia wniosek dalej idący – wydania decyzji bez podstawy prawnej, a to wobec braku podstawy prawnej do wszczęcia procedury administracyjnej w zakresie opłat dla zarządu objętego ustawą o lasach. Skarżąca kasacyjnie krytycznie oceniła uznanie przez organ oraz Sąd I instancji, że nieruchomość została przekazana Lasom Państwowym na zasadach ogólnych. Jej zdaniem takie założenie jest z gruntu wadliwe, bowiem nie wymaga dowodzenia, że w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym przedmiotowa nieruchomość związana była z gospodarką leśną, jako biuro Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Takie przeznaczenie nieruchomości i sposób jej wykorzystania wynika wprost z aktów notarialnych, którymi dysponował organ w postępowaniu zwykłym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Uczestnik postępowania wskazał, że spór sprowadza się do wątpliwości interpretacyjnych, czy nieruchomość, na której położony jest budynek administracyjny skarżącej, może być objęta pojęciem "lasu"' w rozumieniu ustawy o lasach. W jego ocenie Sąd I instancji właściwie ocenił, iż nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, może zostać przekazana w zarząd Lasów Państwowych na zasadach ogólnych, tj. w trybie niezwiązanym z wypełnieniem ustawowych funkcji związanych z gospodarką leśną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do postawionych zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, iż podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Jeżeli zatem nie jest kwestionowane, iż strona skarżąca kasacyjnie może wykonywać nie tylko zarząd określonym mieniem nieruchomym zarówno na podstawie ustawy o lasach (chociażby ustanowionym w oparciu o art. 4 ust. 1, czy art. 74 tejże ustawy), o ile grunt ten stanowi las w rozumieniu jej art. 3, ale także może wykonywać trwały zarząd w stosunku do nieruchomości nieleśnej będącej własnością Skarbu Państwa, ustanowiony na podstawie art. 32 ustawy o lasach w związku z art. 43 – 50 i art. 199 u.g.n., to trafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, iż kluczowe znaczenie w takiej sytuacji ma rozumienie pojęcia las uregulowanego w art. 3 ustawy o lasach. Tylko bowiem poprzez wykładnię tego pojęcia możliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy nieruchomość zabudowana budynkiem biurowym, zlokalizowanym w [...] [...], w którym znajduje się siedziba strony skarżącej kasacyjnie, stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a tym samym zarząd nią winien być ustanowiony i wykonywany w oparciu o przepisy ustawy o lasach, czy też nie jest ona lasem w rozumieniu powyższego przepisu, a tym samym zarząd nią wykonywany jest trwałym zarządem w rozumieniu przepisów u.g.n. Jeżeli zatem lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach jest zarówno grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony o określonym przeznaczeniu (pkt 1), ale także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (pkt 2), to w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma rozumienie pojęcia: grunt związany z gospodarką leśną, zajęty m.in. pod budynki wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Odpowiedź ta winna zostać udzielona w odniesieniu do gruntu znajdującego się w centrum miasta, zabudowanego budynkiem biurowym, w którym znajduje się siedziba jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych, oddanym w zarząd stronie skarżącej kasacyjnie jako grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele administracyjno – biurowe, na podstawie umowy z dania [...] czerwca 1994r. zawartej za zezwoleniem udzielonym nie w trybie ustawy o lasach, lecz w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Winna ona uwzględniać także, iż gospodarką leśną na gruncie ustawy o lasach jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach). W takiej sytuacji trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż norma prawna dekodowana z treści art. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) w okolicznościach niniejszej sprawy nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. To zaś – w światle tego co zostało już powiedziane – uniemożliwia uznanie oczywistości naruszenia prawa i nie pozwala mówić w okolicznościach niniejszej sprawy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.