II SA/Rz 994/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi RM na propozycję nowych warunków zatrudnienia złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 18 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga RM (skarżącego). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "złożoną mu w dniu 30 maja 2017 r. propozycję pracy", stanowiącą "czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że w dniu 21 maja 1997 r. skarżący rozpoczął służbę w Służbie Celnej, początkowo w Oddziale Celnym w [...], a po reformie administracji celnej – w Urzędzie Celnym w [...]. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Akcyzy i Gier Urzędu Celnego w [...], na stanowisku eksperta Służby Celnej, w stopniu podkomisarza celnego. Skarżący podniósł, że w dniu 30 maja 2017 r., na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (DIAS), propozycję pracy. Skarżący podał, że nie zgadza się z otrzymaną propozycją, gdyż według jego oceny, winna zostać mu przedstawiona propozycja służby. W ocenie skarżącego, propozycja pracy skutkuje tym, że niezależnie od decyzji skarżącego, w istocie zwalnia się go ze służby, ponieważ albo ma ona charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika, albo w ogóle zwalnia go ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżący podniósł, że odrzucił przedstawioną mu propozycję pracy, wnosząc jednocześnie przysługujący od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania, jednakże otrzymał informację, że propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, wobec czego nie przysługuje od niej odwołanie. W ocenie skarżącego, wobec przedstawionych wyżej okoliczności, sporną propozycję zatrudnienia należy zakwalifikować jako podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rzeczona propozycja zatrudnienia nie ma bowiem charakteru decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., została skierowana do indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym wypadku przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący zarzucił zaskarżonej propozycji zatrudnienia: 1. nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. poprzez naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 ww. ustawy; 2. naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktycznie zwolnienie skarżącego ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek; 3. niekonstytucyjność poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że z daleko idącej ostrożności procesowej – na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe ogólnie było składania funkcjonariuszowi propozycji pracy – podnosi, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby, z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, powinny prowadzić do przedstawienia mu propozycji służby. Zaznaczył również, że gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że stanowi ona decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w sentencji wyroku i uzasadnieniu, jako że takie wyraźne stwierdzenie również może mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki. W ocenie skarżącego, zarówno w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca nie przewidział w ogóle prawnej możliwości zmiany statusu funkcjonariuszy na pracowników korpusu cywilnego. W świetle art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycję służby. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej propozycji zatrudnienia, stanowiącej w jego ocenie "akt lub czynność". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Zdaniem DIAS, propozycje pracy składane w oparciu o art. 15 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie mają charakteru zewnętrznego i publicznoprawnego. Osoba, do której skierowano propozycję, zachowuje swobodę woli, autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji i od jej decyzji zależy czy ją przyjmie w określonym terminie, czy tez nie. Organ przedstawiający taką propozycje nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Tym samym propozycja pracy nie zawiera niezbędnych elementów umożliwiających uznanie jej za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto organ wskazał, że w świetle art. 165 ust. 7 ww. ustawy, a wbrew twierdzeniom skarżącego, dyrektor izby administracji skarbowej jest zobligowany do przedłożenia pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (alternatywa, czyli albo jedno, albo drugie). Zasadność powyższej wykładni, w ocenie organu, potwierdza brzmienie art. 170 ust. 1 i art. 171 ust. 1 ww. ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu niekonstytucyjności wskazanych przez skarżącą przepisów organ podniósł, że domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie podjęta na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.) czynność właściwego organu administracji skarbowej polegająca na złożeniu skarżącemu pisemnej propozycji z dnia 19 maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku pracownika korpusu służby cywilnej we właściwej Izbie Administracji Skarbowej. Powyższa propozycja nie została przez skarżącego przyjęta (zgodnie z oświadczeniem z dnia 9 czerwca 2017 r.) i w związku z tym na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., dotychczasowy stosunek służbowy uległ z mocy prawa wygaśnięciu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 171 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. wygaśnięcie stosunku służbowego jest traktowane przez ustawodawcę – na zasadzie fikcji prawnej – "jak zwolnienie ze służby". Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, że ustawowy skutek wygaśnięcia stosunku służbowego może być traktowany "jak decyzja administracyjna" o zwolnieniu ze służby, należy stwierdzić, że tego rodzaju interpretacji stoi na przeszkodzie jednoznaczna treść przepisu art. 171 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ustawodawca wyraził bowiem expressis verbis wolę powiązania z ustawowym skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego jedynie fikcji prawnej zwolnienia ze służby. Z faktu jednak tego rodzaju powiązania nie można wyprowadzać wniosku, że skutek ten może być utożsamiany z wydaniem decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Instytucja wygaśnięcia stosunku służbowego lub stosunku pracy opiera się bowiem na bezpośrednim działaniu normy ustawowej, która nie podlega konkretyzacji. Z chwilą zakończenia realizacji stanu faktycznego przewidzianego w normie skutki ustawowe następują automatycznie z mocy samego prawa. Forma decyzyjna jest więc w tym wypadku wykluczona. Przechodząc do oceny dalszych twierdzeń skargi, należy zauważyć, że w ocenie skarżącego podjęta przez właściwy organ administracji skarbowej czynność złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia stanowi czynność administracyjnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdza, że stanowisko strony skarżącej jest błędne i jako takie nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania "sprawy skargi". Strona skarżąca nie może oczekiwać oceny legalności określonych działań lub zaniechań organów administracji publicznej poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji skarbowej w wykonaniu ustawowej kompetencji podjął określoną czynność prawną polegającą na złożeniu dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu zatrudnionemu na podstawie stosunku służbowego (od dnia 1 marca 2017 r. będącemu już jednak funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) w korpusie służby cywilnej administracji skarbowej, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta spełniała warunki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Można wprawdzie podjąć próbę zakwalifikowania tej czynności jako dotyczącej trwającego jeszcze stosunku służbowego, jednakże trzeba pamiętać, że czynność ta nie konkretyzuje wynikających z przepisów prawa praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Czynność ta jest bowiem swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza albo do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby), albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Z powyższych uwag wynika, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero pisemna propozycja organu wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. W konsekwencji należy przyjąć, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiot skargi nie mieści się również w katalogu zaskarżalnych form działania albo zaniechania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, 4a-9 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Strona skarżąca, pomimo odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, nie zostaje pozbawiona ochrony prawnej. Po pierwsze, droga sądowa dochodzenia naruszonych praw lub wolności nie zostaje zamknięta, gdyż w razie prawomocnego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sąd powszechny staje się zobowiązany do oceny roszczenia skarżącego (zob. art. 199 (1) k.p.c.). Po drugie, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi strona skarżąca staje się uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Po trzecie, niezależnie od prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej, strona skarżąca może występować do podmiotów uprawnionych (np. do Rzecznika Praw Obywatelskich) do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.