II SAB/Rz 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi KK na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga KK (skarżącego). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącemu propozycji służby. Istotą skargi skarżący uczynił twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny wręczenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżący podniósł, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w 1997 r. i do lutego 2017 r. pełnił ją w Izbie Celnej w [...] na różnych stanowiskach, ostatnio na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu rachmistrza celnego. W maju 2017 r. organ nie przedstawił skarżącemu propozycji służby, a jedynie propozycję zatrudnienia. Skarżący podał, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym został zmuszony do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia mu nowych warunków służby. W ocenie skarżącego, nieprzedstawienie mu propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącego, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Skarżący podniósł ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Odmienna interpretacja, zdaniem skarżącego, wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego składania propozycji służby wybranym osobom, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, skarżący poruszył kwestię niekonstytucyjności wskazanych przepisów, wskazując na zachodzące w jego ocenie naruszenie zasady równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ podał, że skutkiem przyjęcia w dniu 30 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia skarżący od dnia 1 czerwca 2017 r. zatrudniony jest w korpusie służby cywilnej na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku starszego specjalisty. Wskazał, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącego propozycji pełnienia służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez DIAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisami stosunek służbowy skarżącego na skutek przyjęcia propozycji warunków zatrudnienia przekształcił się w stosunek pracy, wobec czego z uwagi na brak regulacji prawnych zobowiązujących pracodawcę do działania jako organ administracji, twierdzenia o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie są bezzasadne. W ocenie DIAS, aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), akt lub czynność musza mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny. Tymczasem przedkładane propozycje nie mają charakteru zewnętrznego, gdyż w opisywanej sprawie zachodzi relacja zależności służbowej, ponadto propozycje zatrudnienia nie ustalają, nie stwierdzają ani nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika. W konsekwencji, skoro na DIAS nie ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, brak jest podstaw do stawiania tezy, w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez właściwy organ administracji skarbowej, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., kompetencji do podjęcia czynności, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Czynność ta miała polegać na złożeniu przez właściwy organ administracji skarbowej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej (zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej z dniem 1 marca 2017 r. stali się z mocy prawa funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej) pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skarżący otrzymał wprawdzie na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. propozycję nowych warunków zatrudnienia w korpusie pracowników służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej i propozycja ta została przez skarżącego przyjęta (co zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. doprowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w stosunek pracy w Krajowej Administracji Skarbowej), jednakże w ocenie skarżącego na właściwym organie administracji skarbowej ciążył obowiązek złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, a nie nowych warunków zatrudnienia na stanowisku pracownika korpusu cywilnego. Skarżący w niezłożeniu propozycji nowych warunków pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. upatruje zatem bezczynności właściwego organu administracji skarbowej. Jakkolwiek językowe brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. mogłoby wskazywać na obowiązek organu w zakresie podjęcia czynności ("(...) składają odpowiednio (...) pisemną propozycję (...)"), jednakże wniosek ten nie jest prawidłowy. Z przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. wynika bowiem, że w granicach ustawowego upoważnienia mieści się również niewykonanie kompetencji z art. 165 ust. 7, to znaczy niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że jeżeli pracownicy lub funkcjonariusze nie otrzymają w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7, to ich stosunki pracy lub stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższy skutek ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego nie dotknął skarżącego, gdyż w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymał on pisemną propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Skarżący domaga się jednak od organu złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Zasadniczym zagadnieniem dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi na niepodjęcie czynności złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jest kwalifikacja powyższej czynności w świetle typów zaskarżalnych form z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej. Tak wyznaczony de lege lata zakres właściwości sądów administracyjnych wyznacza nieprzekraczalną granicę ich działalności kontrolnej w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji lub postanowienia. Nie jest również możliwa ocena zarzutu "przewlekłości postępowania", gdyż po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, po drugie zaś skutek wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpił już z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pozostaje zatem do rozważenia możliwość zakwalifikowania pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawnych i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Czynność ta jest bowiem swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Z powyższych uwag wynika, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. W konsekwencji należy przyjąć, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli więc czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi ona zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie. Uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd i przyjąć do rozpoznania skargę na bezczynność w zakresie złożenia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., to i tak ewentualne uwzględnienie skargi nie mogłoby doprowadzić do nałożenia na właściwy organ administracji skarbowej obowiązku złożenia powyższej propozycji, albowiem maksymalny termin jej złożenia już upłynął. Ponadto na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji nowych warunków zatrudnienia jego stosunek służbowy uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek pracy. Sąd administracyjny nie jest natomiast upoważniony do wzruszenia powyższego następującego z mocy prawa przekształcenia bez podważenia legalności przepisu ustawowego będącego jego podstawą. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Strona skarżąca, pomimo odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, nie zostaje pozbawiona ochrony prawnej. Po pierwsze, droga sądowa dochodzenia naruszonych praw lub wolności nie zostaje zamknięta, gdyż w razie prawomocnego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sąd powszechny staje się zobowiązany do oceny roszczenia skarżącego (zob. art. 199 (1) k.p.c.). Po drugie, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi strona skarżąca staje się uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Po trzecie, niezależnie od prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej, strona skarżąca może występować do podmiotów uprawnionych (np. do Rzecznika Praw Obywatelskich) do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.