II SAB/Rz 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi PJ na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 11 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga PJ (skarżącego). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu (...) ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 29 maja 2017 r. o numerze [...] z dnia 19 maja 2017 r.". Skarżący wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjna o zwolnieniu go ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (DIAS) w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że w dniu 4 maja 1998 r. skarżący rozpoczął służbę w ówczesnym granicznym Oddziale Celnym w [...], podlegającemu Urzędowi Celnemu w [...]. Do końca lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...], na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. skarżący otrzymał pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej we właściwej Izbie Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego. Powyższa propozycja została przyjęta przez skarżącego (oświadczenie skarżącego z dnia 12 czerwca 2017 r.). W ocenie skarżącego pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, gdyż jej nieprzyjęcie skutkuje zwolnieniem ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że działając pod przymusem ekonomiczno – prawnym przyjął przedstawioną mu propozycję, niemniej jak podkreślił, nie zgadza się z nią, w związku z czym w dniu 9 czerwca 2017 r. wniósł od niej odwołanie. Wobec bezczynności organu, w dniu 21 lipca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność DIAS, a następnie, wobec uzyskania informacji, że od ww. propozycji zatrudnienia nie przysługuje odwołanie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżący w oparciu o literaturę i orzecznictwo dowodził, iż złożona mu pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniósł, iż rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez skarżącego decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, ta każdorazowo pozbawia go statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego skarżący uzasadnia istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniósł w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wynika, iż właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania mu odwołania. Skarżący wskazał nadto na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS rzeczonej sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi bowiem dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Stosownie zaś do art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Złożenie skarżącemu propozycji nowych warunków zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, względnie aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej, lecz niezaskarżalna czynność prawna pracodawcy. Propozycja ta nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa. Ponadto, zarzut niedopuszczalności skargi – w ocenie organu – uzasadnia również interpretacja a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z której wynika jednoznacznie, że złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, bowiem jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej wymaga wydania decyzji administracyjnej. Brak jest zatem podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia 23 października 2017 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, że ze względu na fakt, że Sąd Rejonowy w Rzeszowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, w przedmiotowej sprawie wyłącznie właściwy stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania do organu wyższego stopnia (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) odwołania od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku w ramach korpusu służby Cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Powyższa propozycja została złożona skarżącemu jako funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Skarżący w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2017 r. nie przyjął propozycji nowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy i w związku z powyższym jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W ocenie skarżącego propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiła decyzję administracyjną, a zatem podlega ona na ogólnych zasadach zaskarżeniu w drodze odwołania. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia. Niewątpliwie pisemna propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy). Podstawą powyższego wniosku są następujące argumenty: 1. Ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r. ograniczyła formę decyzji administracyjnej w zakresie złożonej przez właściwy organ propozycji pełnienia służby tylko do ściśle określonych przypadków (zob. art. 169 ust. 4, który przewiduje, że tylko już złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby). 2. Forma decyzji administracyjnej w ramach administracyjnych stosunków służbowych jest wyjątkiem, który wymaga wyraźnej pozytywnoprawnej podstawy. Zasadniczo ustawodawca zastrzega formę decyzji jedynie dla nawiązania, rozwiązania lub istotnej modyfikacji istniejącego stosunku służbowego (zob. np. art. 169 ust. 4 i art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 3. Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 4. Czynność (akt) złożenia propozycji służby lub zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie sposób dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Jeżeli natomiast chodzi o twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowa sprawa na skutek wydania przez sąd pracy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności drogi sądowej i przekazaniu sprawy właściwemu organowi administracji skarbowej celem rozpoznania powinna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny, który stał się w jej przedmiocie wyłącznie właściwy, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c. odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, jeżeli do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. Powyższy przepis nie pozwala zatem sądowi pracy na odrzucenie pozwu, jeśli – w ocenie tego sądu - w sprawie właściwy jest inny organ państwowy. W postanowieniu z dnia z dnia 13 października 2017 r. sąd pracy stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę właściwemu dyrektorowi izby administracji skarbowej. Tym samym należy przyjąć, że w ocenie sądu pracy w aktualnym stanie prawnym sprawa "bezczynności w rozpoznaniu odwołania" należy do właściwości organów administracji publicznej, co sprawia, że organ nie może w związku z tym zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 4 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżony organ nie dokonał jednak zwrotu podania ze względu na właściwość sądu powszechnego, lecz pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. poinformował stronę skarżącą, że w systemie prawnym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie "propozycji służby lub zatrudnienia" i wydawania decyzji administracyjnych kończących tego rodzaju sprawę. Powyższa okoliczność nie przesądza o koniecznej ("wymuszonej") właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 4 p.p.s.a., albowiem sąd pracy wydając postanowienie na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę właściwemu organowi administracji skarbowej, a nie sądowi administracyjnemu. Ponadto z faktu przekazania sprawy organowi administracji publicznej przez sąd powszechny nie można wywodzić, że sąd powszechny automatycznie uznał się za niewłaściwy również w sprawie sądowoadministracyjnej. Przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy sąd powszechny odrzuci pozew (względnie przekaże sprawę) na podstawie przepisów k.p.c., jednocześnie stwierdzając, że właściwy w tej sprawie jest sąd administracyjny. Jeżeli natomiast sąd powszechny wskazuje, że właściwym w sprawie jest organ administracji publicznej, to zastosowanie może mieć art. 66 § 4 k.p.a., o ile organ zmierzałby do przekazania sprawy sądowi powszechnemu ze względu na jego właściwość. W takiej jednak sytuacji organ musiałby wydać postanowienie, o zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.), na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju akt nie został oczywiście wydany, gdyż organ administracji publicznej nie podjął dalszych czynności związanych z "odwołaniem", trafnie zauważając, że "sprawa złożenia pisemnej propozycji" nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.