I OSK 562/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 471/17 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, iż przyznany zasiłek stały stanowi świadczenie nienależnie pobrane oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 471/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, iż przyznany zasiłek stały stanowi świadczenie nienależnie pobrane oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2013 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Nr [...] z dnia 21 lipca 2008 r. przyznającą L. S. pomoc w formie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...] października 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i jest decyzją ostateczną. W dniu [...] października 2016 r. L. S. złożył wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu zasiłku nienależnie pobranego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] ustalił, że zasiłek stały przyznany stronie ww. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wypłacony w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2013 r. w łącznej wysokości 10.321,65 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które winno podlegać zwrotowi oraz w oparciu o art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej całkowicie odstąpił od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w wysokości 10.321,65 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że z pisma Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że L. S. w 2009 r. uzyskał dofinansowanie kosztów nauki w ramach programu "STUDENT II - kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych w formie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych" w wysokości 7.710 zł w 2011 r., 12.451 zł, zaś w 2012 r. 5.031 zł, oraz stypendium w wysokości 13.730 zł w okresie od 1 października 2010 r. do 17 kwietnia 2013 r. przyznane w ramach kształcenia na Uniwersytecie [...], o czym nie poinformował organu. Nadto L. S. otrzymuje począwszy od 1 września 2009 r. świadczenie w postaci dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji w dochodzie wnioskodawcy należało uwzględnić przychód z tytułu otrzymanego dofinansowania oraz dodatku mieszkaniowego. Świadczenia z tytułu zasiłku stałego otrzymane w tym okresie uznane zostały zatem za świadczenie nienależnie pobrane. Następnie organ I instancji uznał, że biorąc pod uwagę sytuację majątkową wnioskodawcy należy odstąpić całkowicie od żądania zwrotu nienależnego świadczenia. Od tej decyzji L. S. złożył odwołanie w zakresie ustalenia, że zasiłek stały wypłacony w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2013 r. w łącznej wysokości 10.321,65 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które winno podlegać zwrotowi. Decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Następnie podniosło, że przy ustalaniu dochodu należało mieć na uwadze art. 8 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo doliczył do dochodu odwołującego dodatek mieszkaniowy, jak również stypendium socjalne, stypendium społeczne oraz środki finansowe uzyskane z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W konsekwencji powyższego należało uznać zasiłek stały pobrany przez L. S. za świadczenie nienależnie pobrane. Za prawidłowe Kolegium uznało również stanowisko organu I instancji o wystąpieniu przesłanek do zastosowania art. 104 ust. 4 ww. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył L. S. wnosząc o jej uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). W świetle tych regulacji, nienależnie pobrane świadczenie, tj. świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, podlega zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, a wysokość tej należności, podlegającej zwrotowi i ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż ostateczną decyzją nr [...] Prezydent [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. przyznającą L. S. pomoc w formie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. I SA/Wa 3505/14. Powyższe stało się podstawą wydania obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ww. ustawy. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (...). Zdaniem Sądu pierwszej instancji sformułowanie powyższych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji dodatek mieszkaniowy, jak i świadczenie otrzymywane przez skarżącego z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego. Odnosząc się zaś do kwestii stypendium socjalnego i specjalnego pobieranych przez L. S. z Uniwersytetu [...], Sąd zwrócił uwagę, że nie są to stypendia przyznawane na podstawie przepisów o systemie oświaty, a na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym, nie można ich zatem ująć w katalogu wyłączeń z art. 8 ust. 4 u.p.s. Prawidłowo zatem organy wliczyły do dochodu skarżącego kwotę dodatku mieszkaniowego, świadczenie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz stypendia socjalne i specjalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny oraz prawny sprawy uznając wypłacony L. S. zasiłek stały w wysokości szczegółowo przedstawionej w decyzji organu I instancji, jako świadczenie nienależne. Prawidłowa jest również wykładania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie: - art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odniesienia się do zarzutów skargi zaniechania przeprowadzenia przez organ II instancji dowodu z zeznań świadków zgłoszonych w uzasadnieniu odwołania, co miało istotny wpływ na dokonanie błędnego ustalenia faktycznego i uznanie, że skarżący nie poinformował Ośrodka Pomocy Społecznej o uzyskaniu stypendium specjalnego jako dofinansowania kosztów nauki, - art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie sformułowanego w uzupełnieniu skargi zarzutu wskazania przez organ II instancji jako podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji przez organ I instancji art. 8 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, co oznacza, że brak jest podstawy prawnej uzasadniającej wydanie zaskarżonej decyzji lub organ nie wskazał jej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a. - art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s. i art. 8 ust. 4 pkt 2 i 3 u.p.s. poprzez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie sformułowanego w uzupełnieniu skargi zarzutu pominięcia i zaniechania rozważenia przez organ II instancji, czy przyznane skarżącemu stypendium specjalne nie stanowiło zasiłku celowego lub pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty oraz zaniechanie wyjaśnienia, czy przyznane skarżącemu stypendium specjalne zostało przez niego wykorzystane zgodnie z celem przyznania, tj. kosztami nauki w ramach programu STUDENT II i czy mogło zostać wykorzystane w inny sposób i na inny cel. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od Skarbu Państwa wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie zmierzają do wykazania, że decyzja, ustalająca, iż zasiłek stały wypłacony skarżącemu w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2013 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, winna ulec uchyleniu z uwagi na naruszenie w postępowaniu przed organami administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez organ drugiej instancji, trafnie wskazując, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła okoliczność, iż ostateczną decyzją Prezydent [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. przyznającą skarżącemu pomoc w formie zasiłku stałego. Poza sporem pozostaje, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zaś skarga L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3505/14. Funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu sporne świadczenie z ustawy o pomocy społecznej oznacza, że kwestia prawidłowości ustalenia dochodu skarżącego z zastosowaniem art. 8 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w tym zasadność uwzględnienia przez organy w obliczeniach dodatku mieszkaniowego oraz świadczeń PFRON w ramach programu "Student II" i stypendiów uniwersyteckich, w istocie została już wcześniej ostatecznie przesądzona w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem. Nie ulega wątpliwości, że zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając o zasiłku stałym jako świadczeniu nienależnie pobranym przez skarżącego w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2013 r. oraz o obowiązku jego zwrotu, w oparciu o art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, były związane zaistniałym stanem prawnym, określonym powyższymi decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Warunkiem bowiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu (bądź odstąpienie od obowiązku zwrotu), bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie powyższe uznał zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Sąd nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego. O oddaleniu skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny orzekł na mocy art. 184 p.p.s.a.