II SAB/Rz 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi AF na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 18 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AF (skarżącej). Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia 19 maja 2017 r. o nr [...]". Skarżąca wniosła o uznanie, że przedstawiona jej propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjna o zwolnieniu jej ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (DIAS) w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Skarżąca wskazała, że w lutym 2004 r. rozpoczęła służbę w Służbie Celnej. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...], Urzędzie Celnym w [...], na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej, w stopniu starszego rachmistrza celnego. W dniu 29 maja 2017 otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby, gdyż – jak podała – każda jej decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca podniosła, że z powodu przymusu ekonomiczno – prawnego przyjęła złożoną jej propozycję, jednakże w dalszym ciągu się z nią nie zgadza i wniosła od niej odwołanie. Wobec bezczynności organu, w dniu 18 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność DIAS, a następnie, wobec uzyskania informacji, że od ww. propozycji zatrudnienia nie przysługuje odwołanie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżąca w oparciu o literaturę i orzecznictwo dowodzi, iż złożona jej pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniosła, iż rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez skarżącą decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, ta każdorazowo pozbawia ją statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego skarżąca uzasadnia istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniosła w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wynika, iż właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania mu odwołania. Skarżąca wskazała nadto na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS rzeczonej sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi bowiem dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Stosownie zaś do art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Brak jest zatem podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania do organu wyższego stopnia (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) odwołania od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku w ramach korpusu służby Cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Powyższa propozycja została złożona skarżącemu jako funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Skarżący w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2017 r. nie przyjął propozycji nowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy i w związku z powyższym jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W ocenie skarżącego propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiła decyzję administracyjną, a zatem podlega ona na ogólnych zasadach zaskarżeniu w drodze odwołania. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia. Niewątpliwie pisemna propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy). Podstawą powyższego wniosku są następujące argumenty: 1. Ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r. ograniczyła formę decyzji administracyjnej w zakresie złożonej przez właściwy organ propozycji pełnienia służby tylko do ściśle określonych przypadków (zob. art. 169 ust. 4, który przewiduje, że tylko już złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby). 2. Forma decyzji administracyjnej w ramach administracyjnych stosunków służbowych jest wyjątkiem, który wymaga wyraźnej pozytywnoprawnej podstawy. Zasadniczo ustawodawca zastrzega formę decyzji jedynie dla nawiązania, rozwiązania lub istotnej modyfikacji istniejącego stosunku służbowego (zob. np. art. 169 ust. 4 i art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 3. Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 4. Czynność (akt) złożenia propozycji służby lub zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie sposób dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.