II SA/Ke 546/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. II SA/Ke 546/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej jak: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...]. znak: [...] orzekającą o cofnięciu T. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A,B,B+E,C,C+E,T, dokument nr [...], wydanego dnia 11 lutego 2005 r. przez Starostę O., do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, wydanego na skutek rozpoznania odwołania T. K. od decyzji wydanej przez organ I instancji, Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wnioskiem z dnia [...] r. znak: L.dz. [...] zwrócił się do Starosty O. o sprawdzenie kwalifikacji T. K. w związku z przekroczeniem przez kierującego 24 punktów karnych. W uzasadnieniu tego wniosku Komendant wskazał cztery przypadki naruszenia przepisów ruchu drogowego, jakie miały miejsce w okresie od dnia 10 czerwca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., za co odwołujący uzyskał łącznie 26 punktów, tym samym przekroczył dozwolony przepisami limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ponadto treść uzasadnienia przedmiotowego wniosku zawierała informacje kiedy, gdzie i za jakie naruszenie przepisów ruchu drogowego przyznana została stronie określona liczba punktów. Decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. znak: [...] Starosta Opatowski skierował T. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych przez niego uprawnień, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. znak: [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 601/15 odrzucił skargę T. K. na tę decyzję Kolegium. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. Starosta O. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia T. K. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B,B+E,C,C+E,T, a następnie ww. decyzją organ I instancji cofnął przedmiotowe uprawnienia do czasu uzyskania przez T. K. pozytywnego wyniku z kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 128), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz wyjaśnił, że decyzją, o jakiej mowa w powołanym przepisie, ma charakter związany, a zatem zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem. W niniejszej sprawie warunkiem wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem jest niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, na które T. K. został skierowany ostateczną decyzją Starosty Opatowskiego z dnia 10 lutego 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym orzeka starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo o ruchu drogowym. Zaistnienie stanu faktycznego przewidzianego łącznie w hipotezie ww. unormowań skutkuje cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Skutki prawne polegające na cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym ustawodawca łączy bowiem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę, a nie przekroczeniem terminu (okresu) realizacji tego obowiązku. Odrębną kwestią pozostaje ocena, której każdorazowo musi dokonać starosta, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Decyzja kierująca na T. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna po uprawomocnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Ke 601/15, tj. z dniem 15 marca 2016 r. Niesporne jest, jak wskazał organ odwoławczym, że T. K. do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie przystąpił do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień. Nie wystąpił także do organu I instancji o sporządzenie numeru profilu kandydata oraz nie ustalił terminu egzaminu w zakresie posiadanych uprawnień. Starosta Opatowski zasadnie cofnął T. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A,B,B+E,C,C+E,T, gdyż odwołujący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku poddania się egzaminowi. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie braku rozróżnienia przez Starostę Opatowskiego pomiędzy stanem niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji, a brakiem możności poddaniu się takiemu sprawdzeniu, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny, albowiem organ I instancji wraz z postępowaniem dotyczącym skierowania T.a K. na egzamin sprawdzający kwalifikacje, prowadził równolegle postępowanie w sprawie skierowania go na badania psychologiczne. Obydwie te sprawy wiązały się z przekroczeniem przez T.a K. dozwolonego limitu 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, o którym to fakcie Starosta Opatowski został poinformowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach pismami z dnia 19 stycznia 2015 r. Obowiązkiem T.a K. było nie tylko poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, ale również badaniu psychologicznemu. Jedynie od woli kierowcy zależy, jak wyjaśniło Kolegium, czy podda się badaniu psychologicznemu i kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, licząc się oczywiście ze skutkami nie podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. T. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz obrazę prawa materialnego. Strona wniosła, na zasadzie art. 132 § 1 k.p.a., o uchylenie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że decyzja o cofnięciu uprawnień T. K. jest co najmniej przedwczesna. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym zapada w sytuacji niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy w dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011 Nr 30 poz. 151 ze zm.), nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Powyższy przepis nie odwołuje się do przyczyn powodujących nieposiadanie przedmiotowego orzeczenia psychologicznego i nie wiąże z brakiem orzeczenia żadnych innych konsekwencji niż niedopuszczenie do egzaminu. T. K. nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, a co za tym idzie nie mógł być egzaminowany. Zatem, zdaniem skarżącego, niezależnie od przyczyn braku orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, skarżący nie mógł poddać się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie pochylił się jednak nad tą kwestią. Istnieje, w ocenie strony, różnica między stanem faktycznym, w którym strona nie poddaje się sprawdzeniu kwalifikacji, a stanem, w którym nie może poddać się sprawdzeniu kwalifikacji. Organ nie poczynił ustaleń faktycznych w tym zakresie, nie rozważył, czy T. K. może być dopuszczony do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Zgodnie zaś z zasadą unormowaną w art. 7 k.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., jak wskazał skarżący, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ nie wywiązał się jednak w pełni z ciążącego na nim obowiązku. W związku z wyżej wymienionymi uchybieniami postępowania dowodowego, skarżący zarzucił, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji musi zawierać precyzyjną i pełną ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji takiej kompleksowej oceny zabrakło, co wynika, zdaniem skarżącego, z niekompletnego materiału dowodowego. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić, w opinii strony, przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo skarżący podniósł, że przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty. Przyczyną na gruncie przedmiotowego jest fakt, że strona nie może się poddać egzaminowi sprawdzającemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga T. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 128), w myśl którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Nie było sporu w niniejszej sprawie co do tego, że T. K. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ostateczną decyzją Starosty Opatowskiego z dnia 10 lutego 2015 r. Z dniem 22 marca 2016 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (II SA/Ke 601/15) oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Poza sporem pozostawały także w sprawie takie okoliczności, że do dnia wydania zaskarżonej skarżący nie przystąpił do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień, jak również nie poddał się badaniu psychologicznemu. W związku z powyższym Starosta Opatowski zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu T. K. uprawnień do kierowania pojazdami, albowiem wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji orzeczenie o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji ma charakter wiążący. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego w przypadku, gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., I OSK 2715/14, lex nr 2168024, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2016 r., II SA/Gl 821/16, lex nr 2187756). Jako całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku wyjaśnienia kwestii tego, czy skarżący mógł, czy też nie mógł poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, skoro, jak podniosła strona, warunkiem poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, a orzeczenia o braku takowych przeciwwskazań skarżący nie posiada. Po pierwsze, wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno poprzedzać ustalenie wyłącznie tego, czy skarżący zobowiązany był poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz czy ten obowiązek zrealizował. Przyczyny, które uniemożliwiły poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, w świetle regulacji art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie mają w takim przypadku znaczenia. Po drugie, jak trafnie zauważył organ, skarżący był także jednocześnie zobowiązany do poddania się badaniom psychologicznym, których pozytywny wynik umożliwia poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Rację ma organ, że to strona decyduje o tym, czy i kiedy podda się badaniom psychologicznym, a następnie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Należy przy tym zauważyć, że od dnia 22 marca 2016 r. (z tą datą uprawomocnił się wyrok WSA w Kielcach oddalający skargę, mocą którego decyzja o skierowaniu na badania kontrolne stała się ostateczna i prawomocna) do dnia wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 21 marca 2017 r. upłynęło kilka miesięcy, w trakcie których strona mogła poczynić kroki w kierunku zapobieżenia wydaniu decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi określonych kategorii. Tymczasem do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. 2 czerwca 2017 r. skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Jak podniósł organ odwoławczy, czego strona nie zakwestionowała, do dnia wydania zaskarżonego aktu T. K. nie wystąpił o sporządzenie numeru profilu kandydata oraz nie ustalił terminu egzaminu w zakresie posiadanych uprawnień. Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zarzut naruszenia prawa materialnego, albowiem kontrola przeprowadzona przez Sąd pod kątem legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że decyzja ta - jak również decyzja organu I instancji - odpowiada prawu. Organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym poczyniły bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne, a następnie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego dokonały prawidłowej ich oceny prawnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.