III SA/Wr 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant st. insp. sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 11.2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu Rada Miejska w L., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) – dalej: u.p.r.d., ustaliła w § 1 wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z dróg, w granicach administracyjnych Miasta L. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: 1) za usunięcie roweru lub motoroweru – [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 2) za usunięcie motocykla– [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – za usuniecie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – za usunięcie – [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne – za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania – [...] zł. W § 2 uchwały Rada Miejska ustaliła wysokość stawek kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, w wysokości 50% stawek kwotowych opłat za ich usunięcie określonych w § 1. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Legnicy. W § 5 orzeczono o utracie mocy uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] 11.2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, a w § 6 o wejściu w życie uchwały z dniem [...] stycznia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na opisaną uchwałę Prokurator Rejonowy w L. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 130a ust. 6 u.p.r.d., poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek kosztów usuwania pojazdów, umieszczenia ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów podjętych w tym celu czynności, lecz nie zrealizowanych – kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., czym spowodowano nieuzasadnione zawyżenie przedmiotowych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. Podano, że z treści umowy nr [...] zawartej przez Gminę L. z firmą "A" w L. (dalej: wykonawca) wynika, że dotyczyła ona usunięcia z dróg Gminy L. pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a u.p.r.d. oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego dla parkowania usuwanych pojazdów. Z § 2 ust. 5 umowy wynika, że wykonawca jest obowiązany do naliczania właścicielom pojazdów opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu według stawek określonych w aktualnie obowiązującej uchwale oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu oraz sporządzenia dokumentu poświadczającego wykonanie usługi i prawidłowego rozliczenia opłaty. Według § 4 tej umowy Gmina L. wypłaci wykonawcy, na podstawie ryczałtowych cen jednostkowych wyszczególnionych przez wykonawcę w załączniku nr 1 do oferty oraz ilości i rodzaju faktycznie usuniętych i parkowanych pojazdów. Na podstawie załącznika nr 1 do oferty sporządzonej przez wykonawcę jednostkowe ceny brutto usunięcia pojazdów z dróg wynoszą dla: roweru lub motoroweru - [...] zł; motocykla - [...] zł; pojazdu do 3,5 t - [...] zł; pojazdu 3,5t - 7,5t - [...] zł; pojazdu 7,5t-16t - [...] zł; pojazdu powyżej 16 t - [...] zł; pojazdu przewożących materiały niebezpieczne - [...] zł. Na podstawie tego samego załącznika ceny jednostkowe brutto za dobę za parkowanie pojazdów usuniętych z dróg kształtują się odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł. Powyższe dane są informacją na temat kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., które nie zostały zmienione i obowiązują nadal. Wobec powyższego Prokurator uznał, że Rada Miejska w L. podejmując uchwałę nr [...] naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d., ponieważ przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Gminy L. Rada podejmując skarżoną uchwałę znacząco zawyżyła koszty usunięcia pojazdów. Różnica w tych kosztach wynosi - w przypadku: roweru lub motoroweru – [...] zł; motocykla – [...] zł; pojazdu do 3,5t -[...] zł; pojazdu 3,5-7,5t – [...] zł; pojazdu 7,5 t - 16t- [...] zł; pojazdu powyżej 16t – [...] zł; pojazdu przewożącego materiał niebezpieczny – [...] zł. Różnica w kosztach parkowania pojazdów przedstawia się odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł. Z przedstawionej analizy wynika, że zaproponowane przez wykonawcę koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale nr [...]. Według Prokuratora, nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Z uwagi na fakt, że opłaty wyżej wskazanej działalności stanowią dochód własny gminy (art. 130a ust. 6 u.p.r.d.), przy braku własnych, w tym inwestycji w tym zakresie, uznać należy, że ich niezgodnie z prawem ustanowienie na tak wysokim poziomie stanowi ukrytą i niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska – reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. rada powiatu jest uprawiona do ustalania wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Opłaty te nie mogą być jednakże wyższe od kwot określonych w ust. 6a. Według autora odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła kompetencji określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i tym samym nie można uznać, że opłaty te winny być niższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 i 1579) organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r., poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości [...] zł, a za każdą dobę przechowywania w wysokości [...] zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Odnosząc się wobec powyższego do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę przyjdzie zauważyć, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27.09.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17). Z przedłożonych natomiast wraz ze skargą dokumentów (zob. pismo z dnia [...] 07.2017 r. skierowane przez Zastępcę Prezydenta L. do Prokuratora Rejonowego w L. oraz pismo z dnia [...] 10.2016 r. skierowane przez Dyrektora Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami do Prezydenta Miasta L.), które stanowią – przy braku uzasadnienia do uchwały oraz lakoniczności odpowiedzi na skargę - jedyne źródło informacji, które pozwala ustalić motywy przyjętych przez Radę stawek opłat w maksymalnej wysokości, co już stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, wynika kilka istotnych kwestii. Po pierwsze, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tychże usług, wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego, także wysokość kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie [...] miesiące od dnia ich usunięcia, w tym koszty opinii technicznej rzeczoznawcy, czy też koszty postępowań sądowych. Po drugie, że uwzględniono również koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., które wynoszą w skali roku około [...] zł. Ponadto w tych dokumentach powołane zostały koszty obsługi prawnej (część wynagrodzenia z pochodnymi radcy prawnego zatrudnionego w ramach umowy o pracę - około [...] zł, koszty zawiązane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów – m.in. korespondencja). Wynikające z tych dwóch dokumentów stanowisko wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat wysokości kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie [...] miesięcy od dnia ich usunięcia, kosztów osobowych stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta, czy też kosztów opinii technicznej rzeczoznawcy, a także kosztów postępowania administracyjnego i sądowego, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przyjęcie, że przesłanki z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. obejmują również koszty osobowe stanowiska do prawa usuwania pojazdów oraz wysokość kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie [...] miesięcy od dnia ich usunięcia oznacza wadliwą wykładnię tego przepisu. Wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy uwzględni się, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone na 2017 r. w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli kosztami funkcjonowania Urzędu Miejskiego w zakresie kosztów osobowych stanowiska do usuwania pojazdów, kosztami obsługi prawnej, kosztami postępowań administracyjnych, czy też w końcu kosztami, które będą generowane pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się powyższe koszty. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem (vide: wyrok WSA we W. z [...] 08.2017 r., sygn. akt [...]). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. spowodowało zatem nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.