II OSK 424/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. i S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 453/17 w sprawie ze skargi H. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 453/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. i S. L. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, iż przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodzi jeżeli w dacie wydawania decyzji obowiązywał przepis prawa materialnego stanowiący podstawy do wydania decyzji mimo, że przesłanki jego stosowania nie zostały zanalizowane w treści decyzji; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 8 § 1, art. 71 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy wadliwą decyzję wydaną w pierwszej instancji mimo, że w ramach sądowej kontroli powinna ona zostać uchylona; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji trafnie zinterpretował pojęcie kwalifikowanej wady procesowej polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, a w konsekwencji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie ta kwalifikowana wada nie miała miejsca. Badana w trybie nadzorczym decyzja została wydana w sprawie wymiany gruntów. W dacie wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...]listopada 1969 r. obowiązywała ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13). Podstawę materialnoprawną sprawy wymiany gruntów stanowił przepis art. 2 tej ustawy, zgodnie z którym, w przypadku gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualne gospodarstw rolnych. Wymianą tą mogą być również objęte grunty z zabudowaniami, jeżeli zabudowania znajdujące się na gruntach należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nadają się do użytkowania. W systemie prawa funkcjonował zatem przepis powszechnie obowiązujący, rangi ustawowej, normujący instytucję wymiany gruntów. Istniał więc nie tylko przepis kompetencyjny oraz wskazanie procesowej formy działania organu administracji (art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), ale także określenie materialnych przesłanek rozstrzygnięcia. Materialna podstawa decyzji o wymianie gruntów obiektywnie istniała. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. chodzi o taką właśnie materialną podstawę prawną. Jej istnienie nie jest uzależnione od podania podstawy w dokumencie procesowym, jakim jest decyzja administracyjna, ale od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym. Odnosząc się do opisu naruszenia zawartego w omawianej podstawie kasacji dodać trzeba, że istnienie podstawy prawnej decyzji nie jest także uwarunkowane poddaniem przesłanek materialnych analizie w treści decyzji. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że rzeczywiście przesłanki materialne stosowanej normy materialnej powinny być poddane takiej analizie. W myśl art. 99 § 1 K.p.a., według stanu prawnego z daty wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 99 § 2 K.p.a., jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Jest oczywiste, że niepowołanie podstawy prawnej stanowiło naruszenie art. 99 § 1 K.p.a. Uchybienie to nie oznacza jednak braku podstawy prawnej decyzji. Brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie przesłanek materialnych stanowił uchybienie wobec wymagania zawartego w art. 99 § 2 K.p.a. Również tego naruszenia nie można kwalifikować jako braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W podstawie kasacji nie powiązano art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od tego można stwierdzić, że niepowołanie w osnowie decyzji materialnej podstawy prawnej oraz lakoniczne uzasadnienie prawne decyzji nie stanowiły uchybienia o charakterze rażącym. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, z uzasadnienia decyzji (pkt 4 odniesienia się do zarzutów S. L.) wynika wprost nawiązanie do przesłanki racjonalnego ukształtowania gruntów. Z punktu 3 odniesienia się do zarzutów S. L. wynika zaś, że wymianie podlegały grunty położone ok. 3 km od gruntów zabudowanych S. L. położonych w M. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 8 § 1 oraz art. 71 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności nawiązujące do naruszenia proceduralnego polegającego na tym, że skarżącemu nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, są okolicznościami mogącymi stanowić ewentualne przesłanki wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Abstrahując na razie od zasadności merytorycznej tezy kasacji o uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, należy wskazać, że tego rodzaju naruszenie wobec dyspozycji art. 8 § 1 K.p.a. (w ówczesnym brzmieniu) mogło skutkować oceną o niebraniu bez swojej winy udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 127 § 1 pkt 4 K.p.a. (w ówczesnym brzmieniu). Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. Niezależnie od tego podkreślić można, że S. L. wyartykułował w sprawie projektu wymiany swoje stanowisko, zgłaszając zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione. Potwierdza to prawidłowość stanowiska o braku podstaw do przyjęcia, że uniemożliwiono mu udział w czynnościach procesowych lub wypowiadanie się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o wymianie gruntów doszło do rażącego naruszenia norm regulujących postępowanie wyjaśniające, tj. art. 5 oraz art. 71 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o wymianie gruntów). Wnoszący kasację nie skonkretyzowali, na czym polegały uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt sprawy, projekt wymiany został sporządzony przez geodetę i przeprowadzono czynność wymaganą dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. wyznaczenie projektu na gruncie i podjęcie próby okazania zainteresowanym stronom. Nadto, żadne konkretne ustalenie faktyczne, stanowiące podstawę zastosowania norm materialnych, nie zostało przez wnoszących kasację zakwestionowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację podnieśli brak dostrzeżenia naruszenia przepisu art. 73 § 1 K.p.a. poprzez brak w aktach dowodu na zachowanie wymogów wynikających z tego przepisu. Wnoszący kasację nie stwierdzili natomiast, że strony nie zostały zawiadomione o oględzinach mających miejsce przed wydaniem decyzji (w rzeczywistości chodzi o czynność wskazaną w art. 11 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. określa kryterium, przy uwzględnieniu którego sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Badanie to przeprowadził na podstawie kryterium zgodności z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Nie jest w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Skoro nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, skarga na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.