II SA/Kr 1079/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. (BPP.6730.6.2017) na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) Burmistrz Miasta Z. zawiesił wszczęte w dniu 19 stycznia 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania ewidencyjnych działek nr: [...], [...] obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...]. [...] i [...] w związku z projektowaną na nich inwestycją polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami wraz z infrastrukturą towarzyszącą - do dnia 19 października 2017 r. Organ podał, że w dniu 31 lipca 2008 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego XX "[...]". W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Z. uchwałą NR [...] zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Powyższa uchwala została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. i NSA Sygn. akt II OSK [...] z dnia 21 grudnia 2016 r. W związku z powyższym obowiązuje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja znajduje się w granicach w/w planu. Teren inwestycji zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] [...] Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r. jak i uchylonego planu znajduje się częściowo w terenach "niebudowlanych" (zarówno w studium jak i w planie - teren przeznaczony pod drogi). Biorąc pod uwagę fakt, iż są prowadzone czynności naprawcze uchylonego planu, istnieje wysokie prawdopodobieństwo utrzymania tego terenu z wcześniej określonym przeznaczeniem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Na powyższe postanowienie A. L. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że zawieszenie postępowania do dnia 19 października 2017 r. narusza przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że plan miejscowy "[...]" nie obowiązuje, a Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wedle żalącego się uchwała z dnia 31 lipca 2008 r. Nr [...] nie obowiązuje i powinna zostać zmieniona. Dodał, że aktualnie działka jest zabudowana, a żadna część planowanej inwestycji nie stanowi pasa drogowego wg ustawy o drogach publicznych. Inwestycja w całości zamyka się we władaniu inwestora, a planowane zamierzenie budowlane spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o "planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art.138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wedle organu odwoławczego przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prawo do fakultatywnego zawieszenia postępowania na czas nie przekraczający 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę, co tez organ uczynił zawieszając postępowanie do dnia 19 października 2017 r. Jak wyżej wspomniano-w obiegu prawnym pozostaje Uchwała Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r., na mocy której Rada Miasta Z. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszaru "[...]", w którym położone są działki nr [...] i [...] obr. [...]. Dodał, że fakultatywny charakter przepisu art. 62 u.p.z.p. pozostawia do uznania organu, czy istnieją w sprawie przesłanki, które mogłyby stwarzać wątpliwość, czy ustalenia przyszłego planu będą zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora (w zrozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W takiej kwestii organ ma prawo - wbrew zastrzeżeniom skarżącej - do sprawdzenia (konfrontacji) ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań" z założeniami przyszłego planu miejscowego. Na powyższe rozstrzygnięcie A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. póz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez zawieszenie postępowania o warunki zabudowy na okres 9 miesięcy pomimo oczywistego braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie; - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte z dniem wniesienia wniosku przez Skarżącego, ale z dniem jego uzupełnienia przez Skarżącego, co skutkowało zawieszenie postępowania na okres przekraczający 9 miesięcy; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, co doprowadziło do bezcelowego wstrzymania toku instancji w przedmiotowej sprawie; - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do zarzutu dot. przekroczenia terminu zawieszenie postępowania (pkt 1 zażalenia), natomiast w stosunku do pozostałych zarzutów (pkt 2-3 zażalenia) nieustosunkowanie się twierdzeń Skarżącego, a jedynie przytoczenie tych zarzutów; - art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niepełne uzasadnienie i niedołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu postanowienia poprzez niewłaściwe wskazanie osoby Skarżącej (M. L. zamiast A. L.), daty wniesienia wniosku przez Skarżącego (16.01.2017 r. zamiast 18.01.2017 r.), co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania; - art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez liczenie daty wszczęcia postępowania w różny sposób w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej postawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany tj. w niniejszym postępowaniu od dnia uzupełnienia wniosku, a w innych postępowaniach od dnia uzupełnienia wniosku; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2017 r. mimo jego wydania z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK [...] LEX 2342053). Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, pogląd ten nie oznacza jednak, że organowi, w wyborze określonego działania przysługuje dowolność. Wstrzymanie się z wydawaniem decyzji, które zamiast planu kształtują ład przestrzenny, ma z założenia służyć ochronie interesu publicznego. Potrzeba tej ochrony jest szczególnie istotna wtedy, kiedy istnieje zagrożenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z przyszłymi zapisami planu. Taki stan rzeczy miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, na co słusznie organy zwróciły uwagę przywołując zapisy Studium i zapisy planu, którego nieważność została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. Rzeczywiście w sprawie istniało prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu. W takiej sytuacji, w interesie publicznym racjonalne jest powstrzymanie się od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 ustawy. Przeciwwagą jednak dla interesu publicznego pozostaje indywidualny interes podmiotu zamierzającego realizować określoną inwestycję. Jego uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości wynikają z chronionego prawa własności i nie mogą być ignorowane. Stąd też, zdaniem sądu, choć przepis art. 62 ust. 1 ustawy nie reguluje wprost przesłanek zawieszenia postępowania, to podjęcie takiej decyzji bez jakiegokolwiek rozeznania co do etapu i zakresu procedury planistycznej oraz szans na jej zakończenie przed upływem terminu zawieszenia ocenić należy jako przekroczenie uznaniowych uprawnień organu, mogące prowadzić do naruszenia praw strony. Instytucja zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 ustawy nie ma wszak służyć tylko odroczeniu w czasie realizacji określonych inwestycji, ale realnemu zapobieżeniu inwestycji niezgodnych z planowanym porządkiem urbanistycznym. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący błędnego określenia przez organy daty wszczęcia postępowania – z dniem uzupełnienia wniosku przez skarżącego, zamiast z dniem jego wniesienia – w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], na cele realizacji. Wymaga bowiem podkreślenia, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, przy czym jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi, a zatem nieposiadający żadnych braków formalnych, może skutecznie wszcząć postępowanie w danej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK [...], LEX nr 1497858). Tym samym, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że datą złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie była data uzupełnienia wniosku po zasadnym wezwaniu przez organ administracji (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 759061 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk [...], LEX nr 340453) . Trzeba jednocześnie dodać, że dokonane przez skarżącego uzupełnienie wniosku, faktycznie konkretyzujące planowane zamierzenie inwestycje było – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – niezbędne dla prawidłowego procedowania przedmiotowego wniosku i ustrzeżenia się od podjęcia ewentualnego wadliwego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Stąd też według Sądu, za nieznajdujący oparcia w stanie faktycznym i prawnym, należało uznać również zarzut przekroczenia przez organ maksymalnego 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.