II OSK 448/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 253/17 o odrzuceniu skargi P. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 253/17 odrzucił skargę P. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że P. G. wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego, co nastąpiło pismem organu z dnia 28 czerwca 2017 r. Sąd, przywołując m.in. przepisy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy na działanie organu administracji polegające na pozostawieniu bez rozpoznania – na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że pozostawienie wniosku (pisma, podania) bez rozpoznania (bądź rozpatrzenia) jest czynnością o charakterze materialnotechnicznym, dla której Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia. Organ nie wydaje zatem decyzji, ani postanowienia, od których służy odwołanie czy też zażalenie. Pozostawienie wniosku (pisma, podania) bez rozpoznania nie jest również czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to wywołuje wyłącznie skutki procesowe. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego ani wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznał, że niewątpliwie skarga dotyczy działań organu, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych W oparciu o powyższe Sąd uznał, że skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 p.p.s.a. (w szczególności określonych w § 2 pkt 1-4 i 9 tego artykułu), a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł P. G. Postanowienie zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw, z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi w konsekwencji błędnego uznania, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie podlega kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, w której podlega ona kognicji w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, przesadzającą, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podniósł, że sąd administracyjny bada czynność pozostawienia w aktach adnotacji o pozostawieniu bez rozpoznania w kontekście bezczynności organu wywołanego przez tę czynność w przypadku jej bezzasadności. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezrozumiała jest zatem interpretacja Sądu, że skarga zmierza do badania legalności samej czynności adnotacji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w całkowitym oderwaniu od charakteru wszczętego postępowania oraz orzecznictwa ugruntowanego przywołaną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożona przez P. G. skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 1 k.p.a., jego wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego, jest skargą dopuszczalną, tj. czy mieści się ona w katalogu spraw objętych art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, powołując się na uchwałę z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W orzeczeniu tym przesądzono bowiem, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która nie stanowi aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest zatem skarga na bezczynność organu. Niewątpliwie stanowisko to należy uznać za aktualne także w odniesieniu do oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sprawie, w której organ pozostawił podanie bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 1 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. O ile prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak dalsze rozważania Sądu podają w wątpliwość, czy Sąd wnikliwie zbadał dopuszczalność skargi P. G. biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd za kwestię kluczową uznał bowiem ustalenie, czy na działanie organu administracji polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dalej, po dokonaniu analizy charakteru prawnego działania organu, stwierdził, że jest to jedynie czynność o charakterze materialno-technicznym, niestanowiąca decyzji ani postanowienia, od których służy odwołanie czy też zażalenie. W konsekwencji uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku ani wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co doprowadziło do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu pierwszej instancji jest błędna. Sąd wyszedł z prawidłowego założenia, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest, by żądanie strony dotyczyło sprawy z zakresu administracji publicznej a podstawa prawna oczekiwanego przez stronę określonego zachowania organu sprowadzała się do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji, postanowienia, albo aktu lub dokonania czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd zupełnie nieprawidłowo jednak utożsamił owo zakończenie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego z pozostawieniem przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego, co nastąpiło pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności tej skargi miał bowiem nie sposób załatwienia wniosku w drodze działania organu znajdującego oparcie w art. 64 § 1 k.p.a., ale ocena, czy wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. – abstrahując od wymogów formalnych określonych w art. 64 k.p.a. a oceniając go jedynie pod kątem przedmiotu i podstawy prawnej żądania – mógł zainicjować postępowanie administracyjne kończące się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Jak wyjaśniono wcześniej na samą czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie służy skarga do sądu administracyjnego. To w drodze skargi na bezczynność organu strona może żądać sądowej kontroli stosowania tej instytucji, prowadzącej – w przypadku braku spełnienia przewidzianych ustawą przesłanek – do pozostawania organu w bezczynności wskutek niezasadnej odmowy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Rolą Sądu badającego dopuszczalność skargi była zatem szczegółowa analiza treści wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r., w którym P. G. wniósł o "uchylenie decyzji lokalizacyjnej" i "wypłacenie odszkodowania według Prawa cywilnego". W treści ww. pisma skarżący wyraźnie wskazał, że wniosek dotyczy dwóch spraw: lokalizacyjnej i odszkodowawczej. Brak jakiejkolwiek analizy treści wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. powoduje, że Sąd przedwcześnie uznał, że skarga P. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. jest niedopuszczalna. Nie wykazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie przede wszystkim dokonać wnikliwej oceny wniosku P. G. z dnia 20 czerwca 2017 r. – również w kontekście jego wcześniejszych pism, w którym skarżący kwestionował prawidłowość lokalizacji linii kolejowej dokonanej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...], a także ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Na tej podstawie Sąd oceni, czy sprawa bądź sprawy, których wszczęcia żądał skarżący w ww. wniosku, podlegają rozpoznaniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a zatem czy skarga na bezczynność organu w tej sprawie jest dopuszczalna w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.